Ти си това, което четеш

Децентрализацията остава само фискална

Г-жо Донкова, в “Пайдея“ сте правили проучвания за това какви са очакванията от един нов закон за училищното образование, още при подготовката на такъв закон в миналия мандат. Какво показват те?

Проучванията, които направихме, имаха за цел да се види готовността на родители, училищни екипи и общини да поемат пълноценно своята роля в условията на децентрализация. И родителите, и децата искат конкурентно и качествено образование. Разбирането им за конкурентно и качествено е знанията и уменията, които придобиват децата във всяко училище, да са им полезни когато си избират следващо обучение или професия и тези умения да се разпознават и признават и в другите държави по света.

Съвременните българи оценяват високо мобилността и възможностите за избор, които тя дава. Основните им притеснения са, че балансът между знания и умения е тежко нарушен в полза на знанията, че средата в училище не позволява на децата да придобият основни социални умения, че учебните програми не са съобразени с възрастовите особености на децата – нито като съдържание, нито като обем.

Другото голямо очакване е за ясни правила и процедури - кой, кога, какво прави във и за учебния процес, как се поправят пропуските и грешките на всяка от страните, как се измерва резултатът от направеното и какво следва от измерването. И училищните екипи, и родителите са безкрайно уморени от ”прехвърлянето на топката”. С две думи, най-оптимистичното очакване от децентрализацията е да стане веднъж завинаги ясно какво гарантира държавата, за да могат родители, училищен екип и община да се организират и да направят другите неща за учениците, които преценяват за нужни, полезни и възможни, но не са гарантирани от държавата.

Достатъчно ясни ли са целите, които си поставя представеният наскоро от МОМН законопроект за училищното образование? Имате ли забележки по философията на проекта?

Целта е декларирана ясно – ”да уреди обществените отношения в училищното образование”. Проблемът е, че картината на обществени отношения, които очертава проектът, няма много допирни точки с реалността на обществените отношения в България и в Европа през 21 век. Няма отговор на въпроса на 14, на 16 или на 18 години децата ще достигнат нивата на поне общите за ЕС 8 ключови компетентности и кой и как ще провери и удостовери това.

Няма отговор на въпроса как се гарантира равенство на достъпа до образование на всяко дете. Няма отговор с какъв образователен капитал ще напуснат училище децата на 16 г., когато вече не са задължени да учат, а 20-30% от тях и не могат да си позволят да продължат. Няма отговор на въпроса къде и кога се срещат образователната система и пазара на труда, за да си ”сверяват часовниците” и първата да е сигурна, че това което дава на децата е същото, което търси втората. Това не са някакви екзотични въпроси за изследователи. Всички образователни системи в развитите страни им търсят решения интензивно от 10 години. Някои дори вече са намерени, приложени са и се оценява ефектът им.

Авторите на проекта са възприели друг подход - на уточняване и доразвиване на съществуващата институционална структура на системата, запазили са силната централизация на национално ниво и са детайлизирали списъците с отговорности на директора, учителите, родителите и учениците. Това са преценили като необходимо, за да създадат един устойчив закон за ”10-12 години напред”. Какви са основанията за тази преценка, ще разберем ако проектът тръгне към НС, защото тогава ще трябва да се добавят и мотиви към него.

Промени в проекта, спрямо действащите в момента нормативни и поднормативни актове, има много малко. Част от тях са незначителни – като прехвърлянето от кмета към директора на правото да постановява глобите за родители.

Част от промените са силно евентуални, т.е. зависят от много обстоятелства извън полето за законопроекта и е малко вероятно да се случат на практика в следващите 5-6 години.

Такива са например участието на настоятелствата в избора на директори и включването на частните училища в системата за публично финансиране. А има и една част, които са силно озадачаващи. Какво налага например създаването на чисто нов ”национален инспекторат” и превръщането на сегашните инспекторати в ”регионални управления” – не става ясно, нито от текста на законопроекта, нито от изявленията на авторите му до момента.

Но това пък е един добър пример защо образователният закон не може да бъде ”рамков”. Не може правата и задълженията на едни институции в образователната система да се определят в закон до детайл - ”училището поддържа интернет сайт”, а на други – например институцията ”национален инспекторат” да чакаме някой ден да се появи правилника му. И от този правилник да разберем колко и какви видове проверки и оценки ще извършва всяка година и най-вече - за какво служат резултатите от дейността му – за информация, за събиране на данни или на тях ще се основава вземането на някакви решения, от кого и за какво?

Общини, директори, учители и родители имат да дописват доста неща към предложенията на държавата.

Загатнахте, че стъпките в посока децентрализация не са достатъчни, защо смятате така?

Специално по отношение на децентрализацията в настоящия законопроект няма напредък спрямо сегашното състояние - децентрализацията е единствено фискална и се изчерпва с прехвърлената на директора отговорност за делегирания бюджет. Има някакви изразени намерения в законопроекта да се определи по-съществена роля на настоятелствата в процеса на вземане на решенията в училище. За съжаление, тя е останала незащитена.

Предвидено е например съвета на настоятелите да ”одобрява” стратегия за развитие на училището, както и бюджета му. Не е предвидено обаче, какво се случва ако не ги ”одобри”. Нито впрочем е предвидено, чий ангажимент е да изработи стратегията, как се проследява и регистрира нейното изпълнение и от кого. Предвидено е да има представители на училищното настоятелство в органа за избор на директор. Какво променя това? Конкурсът пак се насрочва и провежда от МОМН. Директорът пак се назначава и освобождава, квалифицира и атестира от МОМН. Видяхте ли някъде в законопроекта възможност – кмета или настоятелството да блокират решението на министерството да назначи или освободи директора и при какви условия? Видяхте ли процедура настоятелството да поиска от МОМН отстраняването на директор? Видяхте ли нещо по темата за мандатите на директорите, по която– учители, родители и общини са по-скоро ”за” и дори държавата беше ”за” според ”Националната програма за развитие на училищното образование 2006-2015”?

Декларирането на намерения за децентрализация е важно и хубаво нещо. Но провеждането на децентрализацията изисква намеренията да се опишат в реални процедури. По това законите се различават от програмите.

Как оценявате мерките в посока по-голяма прозрачност? Записано е например, че делегираните бюджети стават публични и трябва да се публикуват. За тях вие твърдяхте, че са една от най-дълбоко пазените тайни...

Много хубаво намерение за прозрачност и публичност. Радваме се, че го има. За съжаление, има два недостатъка. Първо, стъпките в посока прозрачност са частични. В училище освен, че се изразходват публични средства (делегиран бюджет), също се осъществяват множество дейности, вземат се решения и се постигат резултати – децата напредват до някакви нива в придобиването на компетентности, средата в училище се подобрява или влошава, натрупва се опит от училищните проекти, учителите се развиват и т.н..

Тези резултати също трябва да са публични и представени по разбираем начин поне веднъж годишно. Освен това не е описана процедура за това кога, къде, кой, в какъв вид и с каква детайлност публикува и какво се случва, ако не публикува информацията.

Кои недъзи на сегашната система смятате, че ще останат и след приемането на новия закон ако остане в сегашния вид?

Сегашният начин на финансиране – и по-специално – пълната липса на яснота как се определя размера на ”единния стандарт за издръжка на ученик”, ще продължи да храни съмненията, че нуждите на децата и резултатите им не са част от това изчисляване, противно на друг член в законопроекта, който ги сочи като ”основна ценност”.

Освен това сегашната двойна-равнопоставена подчиненост на директорите ще се запази и двамата им началници – за парите кмета и за процеса - министъра на образованието, ще продължат все така да нямат никакъв общ механизъм за вземане на решения за конкретното училище. Сякаш парите и процесът са две независим реалности в образованието.

Смятам, че сегашната липса на равенство в достъпа до образование на всяко българско дете ще продължи да се задълбочава заради от липсата на ресурси в малките общини да осигурят места, в които да се случат ”задължителните предучилищни групи”.

Сегашната система на оценяване е вече брадясал проблем, който няма да намери решение с добавянето на ”оценка за поведение по предмет” нито с нововъведената възможност да се преминава в по-горен клас с оценка ”слаб”.

Липсата на яснота какъв краен резултат се очаква от профилираното и какъв от професионалното образоване, ще продължи да прави невъзможен диалога образование-бизнес. И което е много по-лошо, ще продължи да не дава възможност на родители и деца да схванат разликата между ”паралелка с профил туризъм” в СОУ ”Х” и ”професионална паралелка по туризъм” в професионална гимназия ”У”.

Тук е важно да отбележим, че преди да бъде внесен целият законопроект, трябва спокойно и старателно да се подложи на оценка за приложимост. Това е оценка за наличието на ресурсите (човешки, финансови, времеви и технически) и предвидимостта на процесите (яснота, пълнота, предвиден резултат, непротиворечие с друго законодателство), които изисква прилагането на бъдещия закон в реалните му мащаби – 850 000 -1 000 000 ученици, още толкова родители, 85 000 учители, 2500 директори 264 общини, 17 вида профилирани училища и т.н. и т.н.. Без тази оценка, някои добри идеи в закона ще бъдат в следващите 5-6 години мъртви текстове, а някои процеси – няма никога да завършат с полезен резултат.

Имаме ли нужда от един слаб закон, който да се прилага ”частично” от поне две правителства? Не. Вече имаме такъв от 10 години. Да го заменим с подобен не е полезно за абсолютно никого.

Трябва ли частните училища да получат пълния размер на стандарта за издръжка на ученик?

Без никакво съмнение и учениците в частните училища ще трябва да получат средствата, които държавата отделя за училищно образование на всяко дете. В случая въпросът изобщо не е трябва ли, а как? Има две възможности - средствата да се поверят на родителите или средствата да се поверят на частните училища.

Първата възможност няма как да се ограничи само до родителите на тези 7200 деца, които са в частни училища в момента. Ще трябва да се направи за всичките около 1 милион родители и - в този мащаб – е доста трудна и скъпа за изпълнение. Като добавим и липсата на опит с ваучери, лесно ще разберем, защо от 2004 г. не сме чували никой действащ политик за говори за тях в образованието.

Втората възможност - директният трансфер на бюджетни средства към частните училища, изглежда никак не притеснява МОМН. Очевидно идеята е ”прясна” и екипите в МОМН още не са работили по процедурата. Като им мине разбираемата радост, че ще премахнат една несправедливост към 7200 деца, ще трябва да намерят и решения на няколко по-сложни въпроса.

Частните училища са търговски дружества, които извършват стопански дейности, реализират печалба и нямат задължение за публичност на своите финанси. Това е напълно нормално, когато в тях се влагат единствено частни капитали. И е напълно неприемливо, когато в тях се влагат и публични капитали. И тук следват въпросите: налага ли се или не промяна в статута им? Ако – да, каква? Стават нестопански организации в обществен интерес, стават част от публично-частни партньорства, стават смесени дружества с миноритарно участие на държавата или нещо друго?

Годишният трансфер към училище с 350 ученика е между 400 000 и 600 000 лв. в зависимост от категорията община, в която се намира и профила на училището. Само че, откакто членуваме в ЕС бюджетни средства, предоставени на частни предприятия в обем от 200 000 евро нагоре се третират като ”държавна помощ” и подлежат на не особено лека процедура на одобрение включително от съответните органи на ЕС. Могат ли МОМН и МФ да обслужват тези процедури за няколкостотин училища, има ли начин да се постигне някакво принципно решение за вида ”частно училище”, а не за всеки трансфер поотделно, този начин колко време изисква до постигането на решение и кой ще отговаря за това – МОМН или МФ?

За средствата които получават от държавния бюджет, публичните училища подлежат на ежемесечен контрол от първостепенния разпоредител с бюджетни кредити - община или МОМН, друго министерство, според вида на училището. Кой ще поеме функциите на първостепенен разпоредител за частните училища и как точно ще се извърши ежемесечния контрол в небюджетно предприятие?

Стои още въпросът какво смята да направи МОМН за възстановяването на условията за честна конкуренция между публичните и частните училища, ако частните получат държавна издръжка.

Какво е мнението ви за мерките по отношение на дисциплината и оценките за поведение по всеки предмет. Срещу тях имаше съществени възражения при предишния вариант на проектозакона в мандата на Даниел Вълчев.

Замислете се какво научавате от оценката ”нуждае се от подобрение по… химия”, ”похвално поведение по … български език” за ученика, което вече не ви е известно от текущите му оценки и/или от забележките в бележника му и/или от родителските срещи и/или от ”характеристиката”, с която ученикът ще се сдобие още в края на тази учебна годна съгласно сега действащия правилник за прилагане на Закона за народната просвета?

Според мен – нищо. Вярно е, както казаха експертите от работната група, разработила законопроекта, че когато учителите видят оценките за поведение, може да им направи впечатление, че само в техните часове един ученик има проблеми с поведението и да се замислят за подхода си към ученика. Но тогава, с оценките за поведение по всеки предмет се събира по-скоро информация за учителите. И понеже ще ги поставят учителите, не виждаме възможност това оценяване, редом с другите три, които си текат в училище, да породи нещо полезно. Сигурно е само, че ще породи още административна работа за учителите и директорите, още "справки” към и без това вече непосилно многото, които съществуват и за повечето от които не е известно дали някой ги чете.

Впрочем, за вашите читатели е полезно да знаят, че никога не е правена оценка на обема на административните операции в училище и ресурсите, които поглъщат. А е крайно време поне пилотно да се измерят те в различните видове училища. Това ще помогне много на законотворците да не вписват в закони и правилници неизпълними задължения като разпределят отговорностите. Публичните училища почти нямат административен персонал, а от 10 години административните им дейности непрестанно растат вместо да намаляват след като заработи електронната информационна система през 1999 г. Значителна по обем административна работа се разпределя между учителите. Класни ръководители с дълъг опит, могат да ви опишат доста убедително как се е стигнало до доста тревожното положение в момента да отделят за административна работа толкова време, колкото преподават. Откъде очакваме да се появят новите методи и извънкласното време на учителите за индивидуален подход към децата при това положение?

*Фондация "Пайдея" (1999 г.) е неправителствена организация в обществена полза, създадена с цел да съдейства за модернизацията на българското образование. От създаването си досега Фондация ”Пайдея” е реализирала редица регионални, национални и международни проекти, сред които такива за превенция на отпадането от училище и толерантност, за модерно българско образование, проекти с евронасоченост и др.

Още по темата
Още от България