Ти си това, което четеш

Отварянето на дискусия за конституционни промени е важна стъпка за съдебната реформа*

Йонко Грозев | 10:41 | 12 май 2015 | 3 коментара

Обявеното от министър-председателя Бойко Борисов начало на консултации с политическите партии в парламента за конституционни промени в съдебната система е изключително добра новина. Разбира се, ключово за окончателната оценка на тази инициатива ще бъде реализирането на тези намерения и какви точно промени в крайна сметка ще бъдат направени.

Самото поставяне на въпроса за конституционни промени, обаче, е важна стъпка в разплитането на възела "реформа на съдебната система". Отварянето на дискусия за конституционни промени в един толкова раздробен парламент създава определени политически рискове и фактът, че правителството е готово да ги поеме, за да осъществи реална промяна, е действително добър знак.

Защо конституционните промени са толкова важни за осъществяването на съдебната реформа и подобряването на законността в България?

На практика, през всичките години от началото на демократичните промени не сме спирали да говорим за съдебна реформа, но през различните периоди под съдебна реформа се разбираха различни неща. През деветдесетте години - това бяха промените в процесуалните кодекси и в организацията на съдилищата; след това фокусът беше поставен върху управлението на системата през промени в Закона за съдебната власт. Но, независимо от безбройните промени в този закон (всяка година, че и по няколко пъти на година), това така и не доведе до реална промяна в начина, по който се управлява системата. Бяха правени опити с различни мерки, като ограничаване на мандатите за ръководните позиции, промени в това кой може да предлага за избиране кандидатите за съответните постове - дали това да са ръководителите на съответно звено, ВСС, министър, самопредлагане или различни комбинации между тези варианти, промени на изискванията за съответните позиции, постоянно/непостоянно действащ съвет и много, много други. Всички тези промени бяха съпътствани със сериозни и разгорещени дискусии и оспорвания пред Конституционния съд.

Резултатът?

Всички го виждаме. От перспективата на изминалото време, всички тези мерки се оказаха просто едно местене на шезлонгите на палубата на "Титаник". И въпреки това, днес все още се вадят аргументи, че с мерки от този порядък ще може да бъде променено управлението на съдебната система. Именно затова инициативата на правителството и ГЕРБ за конституционни реформи е от ключово значение.

Регламентирането на процедурите и изискванията за назначения в системата, разбира се, са от съществено значение и с тях може да бъде подобрявано управлението на системата. Но това може да се прави само тогава, когато основната институционална структура е добре подредена. При нас именно това липсва и, без да влизаме в анализ на причините защо това не се случваше, през годините никога не се предприемаха мерки, насочени именно към преподреждане на инстуционалната структура, въведена с Конституцията от 1991 г. Единственият опит беше създаването на Инспектората, който да може да осъществява контрол върху съда и прокуратурата, но този опит беше саботиран още преди да е започнал със силното ограничаване на правомощията на Инспектората.

Кои са необходимите промени в институционалната структура на съдебната система?

Основният проблем, откроил се ясно през годините, е липсата на ефективни механизми за обществен контрол. Създадена с идеята за максимална независимост от изпълнителната власт, съдебната система попадна под влиянието на частни интереси, било то политически, било икономически; в конкретния български контекст - нерядко с криминален привкус. А обстоятелството, че управлението на цялата система е концентрирано на едно място, във ВСС, допълнително улеснява това нейно "превземане". В резултат, институционално гарантираната независимост от изпълнителната власт се превърна в независимост от българското общество и обществения интерес. Затова и промените в правилата за управление на по-ниско ниво, процедурите и изискванията за назначения в системата, не даваха сериозен резултат, защото върху системата не можеше да се окаже натиск за управление в обществен интерес и съответно - воля за такова управление.

Формулиран по този начин, въпросът е не толкова правен или технократски, а фундаментално политически.

За власт и демократична отчетност, за взаимен контрол между институциите и, съвсем естествено, мястото за решаването му е на полето на конституционното законодателство. Решаването му изисква преосмисляне на необходимата степен на независимост на съда и прокуратурата и механизмите за осъществяване на обществен контрол.

Първата стъпка в тази посока, предложена от правителството, и по която сякаш вече има съгласие, е разделянето на ВСС на съвет, компетентен по отношение на съдиите, и съвет, компетентен по отношение на прокурорите. Това е важно не само от гледна точка на подобряване на независимостта на съда - основният аргумент, с който тази промяна се защитава публично, но и от гледна точка на разделяне на властта в съдебната система на две. С това се намалява опасността от "овладяване" на системата и се подобряват механизмите на взаимен контрол между съда и прукуратурата.

Отговорността на прокуратура

Другият базисен въпрос, който е от огромна важност, но по който, за съжаление, няма оформено съгласие, е въпросът за въвеждането на механизъм за демократична отговорност на прокуратурата. Два са основните аргументи срещу въвеждането на такъв механизъм. Първият е, че това би поставило прокуратурата в политическа зависимост и би накърнило способността ѝ да разследва властимащите, а вторият - че това би отворило възможност за политически натиск върху отделните прокурори. Опитът от последните 25 години доста категорично опровергава вярата, че една демократично безотчетна прокуратура ще съсредоточи усилията си върху разследването на злоупотреби по високите етажи на властта. Колкото до гаранциите за независимост на отделния прокурор, ползотворният разговор по тази тема в България винаги е бил спъван от две контрапродуктивни идеи. Първата е, че въпросът за независимостта на прокурора и съдията са идентични, а втората е в убеждението, че независимостта на отделния прокурор и демократичната отчетност на прокуратурата са несъвместими.

Функциите на прокурора и съдията, както и вътрешната организация на прокуратурата и съда, са съвсем очевидно принципно различни. Затова настояването на Конституцията от 1991 г. те да бъдат регламентирани по идентичен начин е, най-меко казано, озадачаващ. И, ако по отношение на гаранциите за независимост на отделния прокурор някаква аналогия би могла да бъде приемлива, по отношение на Главния прокурор такава аналогия е абсолютно неразбираема. Огромната власт, която е концентрирана в ръцете на Главния прокурор, е напълно несравнима с която е да било друга позиция в съдебната система.

Тази власт не може да бъда ограничена или разделена. Доброто управление на прокуратурата изисква йерархичност и централизация с Главния прокурор на върха на пирамидата - нещо, което е напълно различно от съда. При такава концентрация на власт на едно място, ефективен контрол може да бъде осъществяван единствено от институция, разполагаща със сериозен властови ресурс.

Политическият контрол върху прокуратура е важен

Опитът на развитите демокрации също показва, че политическият контрол върху прокуратурата е елемент от една добре функционираща система. Независимо, че тенденцията навсякъде е към ограничаване на политическото влияние в ежедневното управление на прокуратурата, включително и там, където тя е в изпълнителната власт, възможността за демократичен контрол през правителството или парламента на съответната държава винаги е елемент от институционалната уредба.

Значението на такава уредба е по-скоро като предпазен клапан, който се включва само в екстремни условия, когато има злоупотреби с власт или системно неизпълнение на задължения. А липсата на такъв предпазен клапан в българската институционална уредба доведе до резултат, при който прокуратурата у нас системно не изпълнява функциите си. Въвеждането му, през възможността за освобождаване на Главния прокурор от Народното събрание, каквото актуално предложение има, не само че няма да бъде заплаха за независимостта на редовите прокурори, но напротив, ще бъде допълнителна гаранция за тяхната независимост. От чисто политическа гледна точка може би е добре възможността за предсрочно освобождаване да се предвиди с отложено действие - след изтичане на мандата на сегашния Главен прокурор, за да се избегнат конспиративните интерпретации, които биха могли да станат пречка за приемането на една промяна, която е изключително необходима в дългосрочна перспектива.

Отварянето на дебата за конституционни промени в частта за съдебната система, не на последно място позволява да се довърши и идеята за контрол върху системата през Инспектората. Разширяването на правомощията на този сравнително обособен от системата орган, ще позволи още един елемент на институционален контрол, който има реален потенциал за предотвратяване на капсулирането на съдебната системата и подобряване на нейното управление.

Реализирането на тези три промени, разбира се, не изчерпва възможните конституционни промени и само по себе си то няма да гарантира добро управление на съдебната система. Без тях, обаче, ще продължим да се въртим в омагьосания кръг на законодателни промени в Закона за съдебната власт, които нищо няма да променят.

*Препечатваме публикацията със съгласието на вестник "Капитал". Позицията е лична и не ангажира институцията, в която понастоящем работи авторът.

Още по темата
Още от Анализи и Коментари

Подкрепяте ли втори кабинков лифт в Банско?