Законът за училищното образование – дългоочаквано дете или недоносче?

На пръв поглед проектозаконът за училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка, предложен от Министерството на образованието и науката на 23 февруари и внесен за обсъждане в Народното събрание от Министерския съввет на 26 март, прилича на дълго очаквано дете. Неговата поява бе очаквана над 2 и половина години: на 7 юни 2006 г. Народното събрание одобри Национална програма за развитие на училищното образование 2006 – 2015 г., като още тогава бе ясно, че прилагането на основните идеи, заложени в нея, не може да се случи без нов Закон за народната просвета. През годините на това трепетно очакване бяха направени – чрез нормативни актове на Министерския съвет - сериозни промени, които пуснаха в действие някои от предвидените в Националната програма положения: през 2008 г. бяха въведени делегираните училищни бюджети, либерализираха се учителските заплати, оптимизацията на училищната мрежа напредна до степен, която стресна дори авторите на тази идея (над 300 училища бяха закрити за една година)...

Но законът не се появяваше. И когато всички помислиха, че нов Закон ще има едва при следващия Парламент, министър Вълчев оповести предложение от 106 страници – обем почти без аналог в законотворческата практика. Но приликата с дългоочакваното дете свършва дотук. Обикновено очакваните с години деца са припознати от своите родители, а проекто-Законът не е. Формално автор е Министерството на образованието и науката, но всички дирекции в него вдигат рамене при въпроса “Кой го направи?”. Синдикатите и Националното сдружение на общините, както и специалната работна група, създадена за изготвяне на закона, също отказват да се признаят за виновни.

Това би обяснило защо МОН не изчака законово определения едномесечен срок за публично обсъждане на проекта и го внесе в Министерския съвет седмица преди края му, без да отчете каквото и да е от получените предложения.

А нужда от съществени допълнения и промени има. Безспорно проектът на Закон за училищното образование съдържа множество ценни предложения, които конкретизират и развиват идеите на Националната програма за развитие на училищното образование 2006 – 2015 г. и които ще направят българското образование по-привлекателно и полезно. Но в същото време проектът на Закон има съществени пропуски, а част от предложените чрез него промени и нововъведения са твърде спорни, което възпрепятства постигането на двете основни цели на Националната програма – равния достъп до образование и качественото образование.

Кои са основните слабости в проекта на закон, които трябва да бъдат поправени?

Равен достъп до образование

Едно от основните проблемни полета в проектозакона е гарантирането на равния достъп до образование. В един идеален свят равният достъп не би имал нужда от допълнителни гаранции. Но ситуацията – не само в България – не е такава. Съществуват големи групи деца, които по една или друга причина нямат равен достъп и за чиято интеграция в училищната система са необходими целенасочени действия – деца с увреждания, деца от социално слаби семейства, деца от етническите малцинства и т.н.

По официални данни от Националния статистически институт близо 16% от децата в задължителна за обучение възраст отпадат, преди да са завършили основно образование, а до 10-ти клас (обучението до 16 годишна възраст е задължително по конституция) процентът на отпадналите скача на 23. Това са десетки и дори стотици хиляди деца.

Една модерна държава не може да си позволи подобни “черни дупки”, ако иска да постигне устойчиво социално и икономическо развитие.

Предложеният вариант на закон не отговаря на тези проблеми. Той съдържа множество конкретни текстове, които гарантират равния достъп на децата със специални образователни потребности (т.е. с физически или умствени увреждания) и тяхната интеграция в т.нар. “масови училища”, което е безспорно достижение.

В същото време не са гарантирани по никакъв начин (или са гарантирани само номинално) равния достъп и образователната интеграция на другите уязвими групи:

– децата от етническите малцинства: проектът за закон не съдържа нищо в тази насока, което е една от изключително сериозните му слабости. Четейки проектозакона, човек би помислил, че образователното ниво на малцинствата в България е като това на мнозинството и нищо в тази насока не е необходимо да се предприема. Ще дам само един пример: процентът на ромите висшисти е едва 0.2-04%, а висшистите при етническите българи са 24%; ромите без завършено начално образование (т.е. функционално неграмотните) са 20% (при 0.1% сред българското мнозинство)! На фона на тази картина проектът на закон се прави, че проблем с образователната интеграция на ромите няма.

Очевидно това е дълбоко недалновидно и погрешно. Усилията за образователна интеграция, предприемани от училища, общини и неправителствени организации трябва да се превърнат в държавна политика и това трябва да намери свой израз в Закона за училищното образование. Поради това е необходимо в него да бъдат включени членове и алинеи, стимулиращи действията за образователна интеграция на децата от етническите малцинства, въвеждането на интеркултурно образование и избягването на изкуственото отделяне на децата от малцинствата в етнически обособени паралелки (обучението в етнически смесени класове обичайно е по-качествено).

- застрашените от отпадане ученици: Всяка година 20 000 деца отпадат от училище. Тези данни не отчитат напускащите училище след завършен клас, което прави броя на отпадналите от училищната система ученици още по-висок. Проектът за закон отделя внимание на този проблем, но изхожда от необоснованата презумция, че чрез безплатни учебници, храна (“закуска и топло мляко”), стипендии и др. и чрез засилване на административните наказания за родителите ще се спре отпадането на ученици. Всеки учител лесно ще обясни на законотвореца, че това никак не е достатъчно. Закуската и топлото мляко ги има и сега, възможността за санкции на родителите – също (Друг е въпросът дали някой си прави труда да наложи подобни санции). Но проблемът с отпадащите не се разрешава.

Социалните облекчения, както и санкциите, са необходими, но недостатъчни.

Необходими са още механизми за работа с родителите с цел превенция на отпадането и за изграждане на благоприятна училищна среда, подпомагаща ученика в цялостната му социализация в училище и възпрепятстваща отпадането. Проблемът с отпадането не е само социален, но и образователен; изходът му не трябва да се търси само чрез външни за образователната система въздействия, а чрез промяна в образователната среда, така че тя да стане атрактивна за учениците и интегрираща в пълния смисъл на тази дума. Проектът на Закон не дава гаранции, че това ще се случи.

Затова е необходимо включване на членове и алинеи, обезпечаващи с допълнителни средства от държавния бюджет въвеждането на целодневно обучение във всички основни училища, желаещи да се възползват (т.е. т.нар. “занимални” или “полуинтернатни групи”) и реализирането на програми за работа с родителите с цел превенция на отпадането. 

На този етап проектозаконът предвижда “занималня”само за пътуващите ученици в средищните училища, което е крайно недостатъчно. “Занималня” е необходима за всички ученици в основните училища като средство за тяхната успешна социализация и по-лесно усвояване на учебния материал и като щит срещу отпадането от училище. Нещо повече, разделяйки учениците на “пътуващи” и “непътуващи”, ще създаде допълнителнително изкуствено напрежение между учениците.

- вече отпадналите от училищната система: проектът за закон не предвижда специални мерки за насърчаване на отпадналите от училищната система да придобият степен на образование и да се реинтегрират в училищната система. В допълнение, той не предвижда механизми за лицензиране на знания, придобити извън системата на училищното образование.

Само частично е гарантиран равният достъп на децата и учениците от малките населени места/селските региони. За учениците от селата със закрити училища държавата гарантира – през общините – безплатен транспорт до средищно училище. Но остава открит въпросът – може ли безплатният автобус да гарантира, че децата ще се качат на него, особено ако родителите им не са убедени, че това е по-добро за децата? В допълнение, проекто-законът предвижда в средищните училища да се предоставя безплатен обяд и целодневно обучение (нещо, което е безспорно необходимо), но само за пътуващите ученици. Т.е. адаптирането на пътуващите ученици в средищните училища ще стане без участието на местните ученици – това е на практика невъзможно и несправедливо.

Досегашната практика показа, че отпадащите в селата със закрити училища се увеличават. Ако този факт притеснява законодателя, той трябва да включи в новия закон текстове, които обезпечават целенасочената работа с родители с цел да бъдат убедени да подкрепят образованието на техните деца в средищни училища и създаването на интегрираща среда в средищните училища за всички ученици (пътуващи и местни).

Проектът на закон предвижда създаването на т.нар. “защитени училища” (т.е. училища, които не могат да бъдат закривани, въпреки малкия брой деца) в труднодостъпните и изолирани райони, както и допълнителното им финансиране. Това е крачка към гарантирането на равния достъп в селските райони.

Но определянето на защитените училища става по неустойчив начин, позволяващ намесата на политически (тясно партийни) фактори – чрез акт на Министерския съвет всяка година.

Може ли да се гарантира, че Министерският съвет няма да рекетира политически директорите на защитени училища всяка година за да ги включи в списъка? Необходими са текстове, които ще предложат устойчивост при определянето на защитени и средищни училища.

Качество на образованието

За никого не е тайна, че качеството на образование в българските училища намалява. Проектозаконът съдържа текстове, стимулиращи въвеждането на интерактивни методи на обучение, информационно-комуникационни технологии (ИКТ), чужд език и др., което би довело до повишаване на качеството на образование и неговото осъвременяване. В същото време в този му вид проектът за закон не дава цялостни гаранции за постигане на качествено образование поради следните пропуски:

- не е предвиден механизъм за оценка на качеството на образование и на предоставяната образователна услуга;

- финансирането на усилията за повишаване на качеството на образование не е ясно определено;

- заложени са сериозни препятствия пред качественото образование в училищата в селските райони, както и във всички основни училища: Една от големите промени, прокарвана чрез проектозакона е преминаването на 8-ми клас от основното в средното образование. Това ще закрие стотици нови училища в селата и допълнително ще срине качеството на образование в тези селски училища, които оцелеят. По-малкото прогимназиални класове (5,6 и 7-ми) ще възпрепятства формирането на цялостен норматив на учител за един предмет от задължителната подготовка и ще доведе до практиката един учител да преподава няколко предмета. Това ще възпрепятства сериозно наемането на квалифицирани учители в тези училища и в същото време ще доведе до съкръщаване на такива.

Тази промяна не се изисква императивно от новите учебни планове, които предвиждат в 8-ми клас да се изучават засилено ИКТ и чужд език: при инвестиция в основните училища, този 8-ми би могъл да се изучава в основните училища. Тази инвестиция ще спаси качеството на образование в селските райони, както и във всички основни училища.Тя ще бъде сериозна предпоставка за по-качествено образование като цяло: да се очаква, че образованието в гимназиален етап ще бъде с високо качество, ако основното образование не е качествено, е равносилно да се очаква, че вторият етаж на една къща ще е стабилен, ако първият се разрушава.

Поради това е необходимо новият закон да остави 8-ми клас в основното образование като се въведе предвидената от Националната програма практика в 8-ми клас да се изучава засилено ИКТ и чужд език. Също така е необходимо да се предостави възможност за превръщане на средищните училища (както и на други основни училища) в училища, обучаващи и в първи гимназиален етап (т.е. до 10-ти клас), ако отговарят на определени условия.

Законът за училищното образование ще направлява развитието на една от най-важните сфери на обществения живот през идните години. Жалко е, че този толкова важен закон се приема в края на мандата на Народното събрание при необяснимо бързане. Може би най-добрият възможен изход е новият Закон за училищното образование да бъде гласуван в началото на следващия мандат на парламента. А ако бъде приет настоящият проектозакон, в него задължително трябва да бъдат нанесени множество допълнения и корекции, за да може развитието на българското образование да отговори на това, което всички очакваме.

*Авторът е Председател на Център за междуетнически диалог и толерантност “Амалипе” и учител по философия