Александър Корнезов: Голям брой важни дела не стигат до Съда на ЕС

"Голям брой дела от съществен икономически или обществен интерес не стигат въобще до Люксембург, тъй като съдилищата не отправят преюдициални запитвания по тях". За този проблем сигнализира в интервю за Mediapool доц. Александър Корнезов, който преди броени дни - на 19 септември 2016 г., стана съдия в Общия съд на Европейския съюз.

Преюдициалните запитвания се отправят от българските съдилища, когато трябва да се приложи правото на ЕС и има нужда от тълкуването му. В своите заключения по запитванията Съдът на ЕС прави задължителни за съдилищата и институциите в държавите членки тълкувания.

По думите на Корнезов фрапантен пример са обществените поръчки, където за никого не е тайна, че европейското право и добри практики системно се заобикалят у нас. "Въпреки това, до ден днешен няма нито едно преюдициално запитване в областта на обществените поръчки. Друг пример е конкурентното право, което е в много голяма степен регулирано от норми на правото на ЕС. Но и по тези въпроси няма нито едно преюдициално запитване относно забраната на картелите и на злоупотребата с монополно или господстващо положение", посочва юристът.

Доц. Корнезов, какво означава новият пост, който заемате? С какво той е важен за България и за българските граждани и фирми?

Това е признание и успех за България, тъй като страната ни е сред първите държави членки, които получиха право на втори съдия в Общия съд на ЕС. Това стана възможно в резултат на реформата на Съда на ЕС, която в частност предвиди вливането в Общия съд на Съда на публичната служба на ЕС, където бях избран за съдия след конкурс, в който участваха 79 юристи от целия Европейски съюз. Целта на реформата е да се ускори съдебното производство и да се подобри качеството на съдебните актове, постановявани от Общия съд на ЕС. За целта се предвиждат редица мерки, сред които поетапно удвояване на броя на съдиите в Общия съд до 2019 г.

Реформата засяга непосредствено и българските граждани и фирми, защото те могат да сезират директно Общия съд на ЕС при определени условия, за да защитят правата си, като например да искат отмяната на актове на институциите и органите на ЕС, както и да водят дела за ангажиране на отговорността на Съюза при неизпълнение на договорни задължения или дори за да потърсят обезщетение за вреди, произтичащи от неправомерни действия от страна на институциите или органите на ЕС. Най-вече става дума за дела в областта на конкурентното право, държавните помощи, антидъмпинга, т. нар. ограничителни мерки, като например запор на сметки на лица, заподозрени във връзки с тероризма, интелектуалната собственост, достъп до информация, публичната служба на ЕС и др.

По принцип се избягва българските съдии да са част от съдебния състав в дела, в които една от страните е българската държава, гражданин или фирма, за да се избегне всякакво съмнение за пристрастност.

Как Ви се виждат проблемите на българското общество от Люксембург, ако ги гледате през призмата на делата, които стигат до Съда на ЕС?

Струва ми се, че делата, които стигат до Съда на ЕС от България, не отразяват истинските проблеми на българското общество. Само малко от тях поставят принципни въпроси от значение за развитието на българското и европейското право. За това има две обяснения. Първото е непознаване и оттам неприлагане на правото на ЕС, или само формалното позоваване на него, без обаче да се вникне в същността му. Второто обяснение е, че има нежелание - съзнателно или не - в делата от обществен или голям икономически интерес да не се отправят преюдициални запитвания до Съда на ЕС. Образно казано, преюдициалното запитване изважда делото извън контрола на всякакви местни зависимости и субекти, доколкото е немислимо българският съд да не се съобрази с решението на Съда на ЕС. В тази връзка винаги съм казвал, повтарям го и сега: преюдициалното запитване е най-мощното оръжие за възтържествуване на правото, с което разполага българският съдия.

Бихте ли дали някои по-важни и интересни примери на решени преюдициални запитвания от последните години?

Примерите са много, но тук ще се огранича само с няколко от последните 2 години. Делото "Google Spain" е особено важно с това, че Съдът на ЕС постанови, че при определени обстоятелства "Google" е длъжен, при поискване, да изтрива злепоставяща за дадено лице лична информация от търсачките си, дори и тя да е достоверна. Това вече се прилага в практиката. В делото Schrems Съдът на ЕС не се поколеба да отмени решение на Европейската комисия, което позволяваше на компании като "Фейсбук" и "Майкрософт" да изпращат и складират събраните лични данни на европейски граждани в сървърите на компанията в САЩ. В делото Съдът установи по категоричен начин, че властите в САЩ на практика имат почти неограничен и често неконтролиран достъп до личните данни на европейските граждани, фигуриращи в техните профили във "Фейсбук", което е в остро противоречие с европейските стандарти за защита на личните данни. Друг пример е делото Gauweiler, образувано по преюдициално запитване от германския федерален конституционен съд, в което Съдът на ЕС остави в сила програмата на Европейската централна банка за закупуване на държавни облигации на вторичните пазари, програма, която в голяма степен облекчи дълговата криза в Европа. Важни и много актуални са и решенията на Съда в делата Dano и Alimanovic, в които Съдът категорично отсъди, че правото на ЕС не позволява т.нар. социален туризъм, при който гражданин на една държава членка се установява в друга държава членка с цел да се възползва от социалните ѝ помощи. Бих споменал и делото Philip Morris, в което Съдът на ЕС остави в сила новите стриктни изисквания по отношение на тютюневите изделия, като например по-големите предупредителни текстове и картинки, забраната за добавка на овкусители, които придават вкус на билка, ментол, ванилия и други в цигарите, забраната за означения от рода на "натурални", "ултралеки", "органични" и т.н.

В кои случаи най-често казуси на български граждани и фирми стигат до Общия съд или до Съда на ЕС? Къде виждате неизползван потенциал?

В Общия съд делата, заведени от български граждани и фирми, са малко, основно в областта на държавните помощи и ограничителните мерки. Причината за това е, че повечето от актовете на институциите на ЕС, които подлежат на обжалване пред Общия съд на ЕС, са най-общо казано от икономически характер, а икономическата активност в България е твърде незначителна, за да представлява интерес за европейските институции.

Обратно, в Съда на ЕС, където мнозинството дела се образуват по преюдициални запитвания, отправени от национални съдилища, "българските" дела са далеч по-многобройни, повече от 70 на брой от 2007 г. до днес. Някои от тях, като например делата Елчинов и Канон, са от огромно структурно значение за съдебната власт у нас, тъй като в тях Съдът на ЕС постанови, че долните инстанции следва да не се съобразят с тълкувателно решение/постановление на ВКС или ВАС, съответно със задължителните им указания при отмяна на решение и връщането му за ново разглеждане, ако те противоречат на правото на ЕС. Тези две решения предоставят безпрецедентна възможност на първо- и второинстанционните съдилища в България да инициират, посредством преюдициалното запитване, промяна в постоянната съдебна практика на върховните съдилища и така активно да участват, дори да провокират развитие на правото както на национално, така и на европейско ниво. Те индиректно поставят и изключително важния въпрос за тълкувателната дейност на върховните съдилища и доколко тя представлява правораздавателна дейност. Съдът на  ЕС се ограничи с това да постанови, че ако тълкувателно решение/постановление противоречи на правото на ЕС, то българските съдилища трябва да не го прилагат. Но големият въпрос остава.

Що се отнася до правните въпроси, които се поставят, мнозинството са в областта най-вече на ДДС, митническия съюз, забраната за дискриминация, пространството за свобода, сигурност и правосъдие, но има решения и в областта на околната среда, енергетика, транспорта, търговската политика на ЕС и гражданство на ЕС.

Както споменах обаче, струва ми се, че голям брой дела от съществен икономически или обществен интерес не стигат въобще до Люксембург, тъй като съдилищата не отправят преюдициални запитвания по тях. Именно тук виждам огромен неизползван потенциал. Фрапантен пример са обществените поръчки, където за никого не е тайна, че европейското право и добри практики системно се заобикалят у нас. Въпреки това, до ден днешен няма нито едно преюдициално запитване в областта на обществените поръчки. Друг пример е конкурентното право, което е в много голяма степен регулирано от норми на правото на ЕС. Но и по тези въпроси няма нито едно преюдициално запитване относно забраната на картелите и на злоупотребата с монополно или господстващо положение.

В областта на наказателното право у нас до скоро се считаше напълно погрешно, че наказателният съд не може да отправя преюдициални запитвания, доколкото задължението му да изложи фактите по делото в самото запитване компрометирало безпристрастността му и трябвало да води до отвод на съдебния състав, отправил запитването. Подобно тълкуване на НПК влиза в остро противоречие с правото на ЕС, както Съдът на ЕС постанови наскоро в решението си в делото Огнянов. Така че това мнимо препятствие пред отправянето на преюдициални запитвания по наказателни дела вече формално е елиминирано. Остава  наказателните съдилища да поемат своята отговорност и задължение да прилагат правото на ЕС.

Едва ли функцията на правото на ЕС е да коригира многобройните пробойни в българската съдебна система, но все пак наблюдава ли се според Вас такъв косвен ефект от 2007 г. насам?

За съжаление, не. Крайно време е да разберем, че ЕС няма да оправи българската съдебна система, нито останалите проблеми в държавата. Трябва сами да запретнем ръкави и да си свършим работата. При все това, правото на ЕС предоставя особено мощен инструментариум на можещите съдии, които имат характера и волята да го прилагат. Но като цяло периодът от 2007 г. насам е една пропиляна възможност да променим подхода на българските магистрати и администрация, които имат навика да се аргументират формалистично, буквоядски. Правото на ЕС изисква да се борави с друг тип инструментариум, като например принципа на тълкуване на националното право в духа на правото на ЕС, принципите на ефективност и равностойност, общите принципи на правото, директен ефект и директна приложимост и пр. Но и до днес голяма част от българските съдебни актове остават слабо мотивирани със силен буквалистичен уклон, като се пренебрегва духа на закона и общите принципи на правото. Масова практика например е да се отхвърлят исканията на страните за преюдициално запитване почти без мотиви или напълно формално, без съдът отговорно да обсъди доводите на страните в тази връзка. Проблемът е особено видим във върховните съдилища, които по принцип са длъжни да отправят преюдициални запитвания, когато се поставя въпрос за тълкуването или валидността на правото на ЕС. Но те твърде често отказват да направят това с бланкетния довод, че отговорът на въпроса бил "ясен".

Преодоляха ли се проблемите около многобройните случаи на слаба компетентност на магистратите в България за същността на правото на ЕС и практиката на Съда на ЕС?

На пръв поглед, да. Много от магистратите минаха някакъв вид обучение по право на ЕС. Вече е предвидено и правото на ЕС да е част от конкурса за първоначално назначаване на магистрати, което следва да бъде приветствано. Понастоящем в много съдебни актове намираме някакъв вид позоваване на правото на ЕС. Но по-задълбоченият анализ показва, че това понякога е само привидно. Твърде често позоваването на правото на ЕС е чисто формално. Липсва вникване в проблематиката и вещо боравене с различните инструменти, присъщи на правото на ЕС. Практиката на Съда на ЕС, която е от ключово значение, също се познава слабо и като цяло не се следи систематично. Разбира се, има и магистрати, които отговорно и много компетентно изпълняват задълженията си на "европейски“ съдии. Те заслужават подкрепа и поощряване. Но за съжаление те като че ли не дават цялостния облик на системата.

Имате ли представа доколко институциите в България са склонни директно да прилагат регламенти на ЕС, ако има противоречие с българския закон? Като че ли се страхуват да го правят.

Както споменах вече, наблюдава се едно явление от последните години на чисто формално позоваване на правото на ЕС. Така се създава впечатление, че съответният орган е "приложил" съответната европейска разпоредба. Но много често това е само голословие, без особено вникване в проблематиката. Дори има немалко примери, в които дадена норма от правото на ЕС се цитира, за да обоснове напълно грешен извод. Понякога вероятно е въпрос на незнание, но може да има и елемент на нежелание в някои дела, както подсказвате във въпроса си. Примерът, който дадох с обществените поръчки и правото на конкуренцията, е красноречив сам по себе си.

Показателен е фактът, че голямото мнозинство преюдициални запитвания от български съдилища са отправени от едни и същи 7-8 съдии, които мога да назова поименно. Те заслужават адмирации за знанията и куража, който демонстрират. Но в крайна сметка, тук става дума само за 7-8 съдии, които представляват по-скоро изключението, а не правилото. Обратните примери са много повече. За вече почти 10 години ВКС е отправил само 2 преюдициални запитвания, едно от което беше отхвърлено като недопустимо. А да не забравяме, че върховните съдилища са по принцип длъжни да отправят преюдициални запитвания, когато се поставя въпрос за тълкуването или валидността на норма от правото на ЕС. Апелативните съдилища не са отправили нито едно преюдициално запитване.

Конституционният съд също страни от диалога със Съда на ЕС, въпреки че конституционните съдилища на много държави членки – Белгия Австрия, Германия, Франция, Италия, Словения, Литва, Испания – все по-често прибягват до преюдициалното запитване като способ за преодоляване на евентуални противоречия между националното, вкл. конституционно право и правото на ЕС. Така че статистиката, със своите над 70 преюдициални запитвания, ласкае България и българската съдебна система, като оставя впечатлението за активно прилагане на правото на ЕС у нас. Но един задълбочен анализ показва, че всъщност голямата част от съдилищата у нас, включително на най-високо ниво, невинаги изпълняват задълженията си, произтичащи от правото на ЕС. 

Поставя и се и друг въпрос, а именно изпълнява ли България решенията на Съда на ЕС. Както знаете, Съдът на ЕС е установявал на няколко пъти, че България не изпълнява задълженията си, произтичащи от Договорите. Например наскоро Съдът констатира, че вятърните паркове на нос Калиакра са построени в противоречие с правото на ЕС. Европейските институции, а и българските граждани, очакват да видят кога и как ще се изпълни това решение. Да не забравяме и, че при неизпълнение на съдебно решение, е възможно страната ни да бъде осъдена на заплаща глоби, които се начисляват до пълното изпълнение на решението.  

Като човек, който и академично се занимава с право на ЕС, вие простихте ли на българските финансови власти грубото погазване на правото на ЕС през 2014 г., когато въпреки многобройните писма на Европейската комисия и на Европейския банков орган БНБ и Фондът за гарантиране на влоговете в банките не пожелаха да изпълнят еврорегламентациите и да изплатят навреме гарантираните влогове на хората в КТБ, а държаха парите им блокирани абсолютно незаконно близо 6 месеца? Защо никой в двете институции не понесе отговорност за този случай и той не е ли доказателство за факта, че България не е правова държава?

Отново стигаме до основния въпрос, който от десетилетия подкопава устоите на обществото ни, а именно въпросът за върховенството на правото. В случая Европейската комисия предупреди България, че според нея българското право противоречи на европейското, доколкото то предвижда допълнителни, по-тежки условия за започване на изплащането на депозитите отколкото, тези предвидени в правото на ЕС. Но ЕК реши да не образува производство срещу България пред Съда на ЕС и едва ли можем да я виним за това. В този тип производства тя разполага с широко право на преценка и вероятно е счела, че казусът КТБ е твърде незначителен на фона на огромните проблеми в банковия сектор в Европа.

Затова именно казвам, че не можем да чакаме някой от Брюксел или от Люксембург да ни реши проблемите. Тук ставаше дума все пак и за депозитите на крайно уязвими граждани, които се нуждаеха без забавяне от спестяванията си – болни хора, дарителски фондове за лечение на деца и др. Но правото на ЕС предоставя им други способи за защита, като например отговорността на държавата за нарушаване на правото на ЕС. Тоест средствата за защита на правата, които правото на ЕС предоставя на всеки един от нас, са налице. Въпросът е обаче дали и как те се прилагат на практика в България. Така пак се връщаме до въпроса за върховенството на правото в България.

Вие работите в сферата на конкурентното право. Успява ли, според Вас, Комисията за защита на конкуренцията у нас наистина да работи по предназначение? Действително ли е толкова трудно да се докаже картел в сектор "горива"?

КЗК е изключително важен държавен орган за всяка държава с пазарна икономика, може би един от най-важните в държавата въобще. Нейна основна задача е да санкционира картелите и злоупотребите с господстващо положение, както и нагласените обществени поръчки. Всички тези нарушения представляват, образно казано, „кражби“ в ущърб на крайния потребител, т.е. на всички нас, тъй като плащаме по-високи цени за по-некачествени стоки и услуги. Те задушават всеки опит за инициатива, иновативност и изобщо повишаване на ефективността на предприятията на пазара, като не допускат конкуренция, и оттам ограничават нашия избор на стоки и услуги. Именно затова мисията на КЗК е толкова важна. Не може да имаме здрава и конкурентноспособна българска икономика без силна, активна, напълно независима и компетентна КЗК. Нека вземем пример от Европейската комисия, която е абсолютно безкомпромисна с големите картели и компаниите, злоупотребяващи с господстващото си положение. Някои от последните санкции, наложени от комисията, говорят само по себе си: 2.93 млрд. евро за картел на производители на камиони; 1.49 млрд. за картел на пазара  на финансови инструменти; 1.06 млрд. евро на производителя на процесори "Интел" за налагане на определени производители на компютри да работят с техните продукти, за сметка на конкурента им на пазара. В други случаи Европейската комисия постига желания резултат чрез механизма на поемане на задължения от нарушителите, като например в случая VISA, в рамките на който компанията се ангажира да постави граница на някои прекомерни междубанкови такси при плащания с кредитни или дебитни карти. Да, трудно е да се докаже картел, но съвсем не е невъзможно. Въпрос на компетентност и воля.

Има ли единодушие в българската правна общност по въпроса дали правото на ЕС има предимство над българската конституция или е обратното?

Това е един от най-дискутираните въпроси в правото на ЕС въобще. Без да навлизам тук в подробностите на един продължаващ и безкрайно интересен дебат, струва ми се, че въпросът за предимството на правото на ЕС над националните конституции често се поставя твърде елементарно. Част от конституционното право – например въпросите за държавното устройство и държавно управление – не попада въобще в приложното поле на правото на ЕС. Освен това, немалка част от европейското законодателство предвижда минимални стандарти като оставя на държавите членки възможността да предвидят по-високи стандарти на защита. В тези случаи по принцип би могла да се приложи националната конституция, ако последната предвижда по-висок стандарт на защита от този, предвиден в правото на ЕС. Също така правото на ЕС отчита конституционната идентичност на държавите членки. С други думи, ако даден принцип или норма от националната конституция е част от конституционната идентичност на съответната държава членка – например светския характер на държавата, задължително използване на кирилицата, забраната на благороднически титли и пр. – правото на ЕС трябва да вземе това предвид. Но ако съществува императивна норма от правото на ЕС, от която не са предвидени изключения и която не оставя право на преценка на държавите членки, тя трябва да има предимство пред националната конституция в случай на конфликт. Обратното би довело до разпадането на ЕС, тъй като би позволило на всяка една държава членка едностранно да решава кои свои задължения да изпълнява и кои не.