Еврофондовете и тяхното ползване в България отвъд клишетата

Какво е реалното състояние на така наречените Еврофондовете за България? Темата е силно политизирана от години и има голям смисъл за всички, ползващи я за ПР или черен ПР. Широко рекламираното понятие "усвоени средства” всъщност отговаря на българското "признати и изплатени средства".

От седемгодишния период остават по-малко от две години за довършване на започнатото "усвояване”. Досега са договорени малко над 50% от предвидените средства, а реално усвоени и разплатени от ЕС са едва 14-18%, процентът варира между оценките на ЕК и българското правителство.

Към момента по справките на Министерството на финансите и Портала за еврофондовете в България отчетеният напредък по Оперативните програми се обобщава със: Договорени средства - 55% и Разплатени средства - 18%.

Много често от изявленията на министъра по еврофондовете Томислав Дончев ни заливат с крайни суми, с термини като "усвояемост”, "устойчивост” и "успехи” на настоящото правителство.

Нашата цел обаче е да погледнем ясно на процесите

И да преценим доколко оползотворяването на Европейските пари в България е ефективно и разумно.

Да се върнем на сумите. Разликата между договорени 55% и реално изплатени суми 18% е много сериозен проблем. Той показва, че някой по трасето на евросредствата очаква да си получи парите - най-вероятно тези 40% разлика се разпределят между българската държава от една страна и организации, включително на бизнеса - от друга. Това са процеси на задлъжняване и стопиране на реални средства от хазната и икономиката.

Нека разгледаме как се стигна до това положение. За програмния период 2007-2013 са предвидени по Оперативните програми общо 8 019 197 650 евро, от тях европейско финансиране - 6 673 628 244 евро и българско съфинансиране - 1 345 569 406 евро.

Първоначалната работа бе изцяло административна, създаване на агенции и системи за мениджмънт. Контролни функции има Министерството на финансите, а към всяко министерство, бенефициент на евросредства, се създават контролни звена/агенции.

Механизмът за разплащане специално за Структурните фондове преминава през договориране, отчитане на средства от страна на бенефициентите, искания от бенефициентите за възстановяване на извършени разходи, одобрение на тези разходи на ниво агенция и след това - на ниво администрация на ЕС.

Това е дълъг процес. Нека приемем, че един бенефициент сключва договор с продължителност 1 година. Бенефициентът изпълнява проекта си и чака верифициране на разходите, за да му се издължат средства по програмата. Тъй като в този процес обаче участва както българската, така и администрацията на ЕС, то той може да продължи до 2 години след края на изпълнение на съответния проект. Средствата се считат "усвоени” едва когато разплащателните агенции от българска страна им бъдат приети докладите и следователно държавата получи самите плащания от Брюксел за изпълнените проекти.

Ето по какъв начин, ако имаме договор, сключен през 2007 г., например, вероятно през 2009 г. можем да кажем колко от средствата реално са били признати и да видим процента, който е преведен за покриването им.

Затова, понятието "усвоени средства” не може да се употребява на годишна или месечна база. Реално какви и колко са "усвоени” средства ние ще знаем може би 2 години след края на оперативния период 2007-2013 г., така че да се спекулира с междинни проценти и суми в медийното пространство е крайно некоректно, при положение, че и в момента се договорират средства, а и в момента се разплащат стари задължения.

Договорени средства до 2011 г. общо от ЕС са 55%, от тях на БСП се падат 23.05%, а на ГЕРБ – 32.52%. В абсолютни стойности управлението на ГЕРБ е договорило 632 290 894 евро повече от предшествениците си.

Дотук новината е добра.

Сравнението по Оперативни програми обаче ни дава и по-конкретен поглед върху ситуацията.

Скокът очаквано е при ОП Транспорт, с 718 379 850 евро. Повишаване на праговете за договаряне има също при ОП Развитие на човешките ресурси – с 146 106 100 евро, при останалите програми ръстът е почти незабележим.

По отношение на минусите в политиките на ГЕРБ за използване на еврофондове голяма дупка е отворена в ОП Конкурентноспособност на Министерството на икономиката, където сравнителният спад в усвояването спрямо предходното правителство е с 293 283 902 евро (30% от бюджета на програмата) и в ОП Административен капацитет, някогашният първенец по усвояемост, спад с 36 921 400 евро (25% от бюджета на програмата). Данните са спрямо еднакъв период на управление на евросредствата при предходното и при настоящото правителство.

Тези данни показват ясно, че едва ли не цялата налична администрация е прехвърлена да "обгрижва" ОП Транспорт и съответно - магистралното строителство, докато средствата в програмата за бизнеса са замразени и никой не вижда светлина в тунела. Със съжаление може да се посочи и фактът, че ОП Административен капацитет след унищожаването на съответното министерство се срина и не е чудно, че административната реформа в държавата е замряла, особено широко рекламираното електронно правителство, което все повече изглежда като мираж.

Къде са корените на проблемите?

Според Член 31; 32 и 33 от Договора на ЕС с България, през първите няколко години от приемането ни Съюзът предоставя временна финансова помощ, наричана "Преходен финансов инструмент” за улесняване на бюджетните парични потоци и за подпомагане изпълнението на Шенгенското споразумение, както и за структурни дейности. Тези средства са постоянни оборотни средства за осъществяване на разплащания в България.

Финансовите потоци, които идват към България от ЕС са във вид на авансови, междинни и окончателни плащания. Авансовите плащания се получават през 2007, 2008 и 2009 г. като процент от съответната Оперативна програма.

Началният превод към страната е в размер е на 439 милиона евро. За 2009 е посочена възможност те да достигнат 1 млрд. евро. Междинните плащания представляват възстановяване на декларирани от България и извършени разходи, които са били проверени от сертифициращия орган (ЕС). Тези плащания се осъществяват от Европейската комисия в двумесечен срок от декларирането им от Сертифициращия орган.

Справката на Министерството на финансите към октомври 2011 г. показва, че получените траншове от ЕК са на стойност 1 242 281 728 евро, а разплатените за сметка на ЕС към крайни бенефициенти - 1 128 856 204 евро. На пръв поглед ситуацията изглежда добре, само че поне половината от тези пари са се появили като аванс към България, което не означава, че направените от държавата разходи са признати от Брюксел.

В справка на Министерството на финансите относно изпълнението на Държавния бюджет за септември 2011 г. се посочва, че бюджетният дефицит на страната към момента е в размер на 826.0 млн. лв., от които дефицит по европейските средства в размер на 387.7 млн. лв.

Това е признание с половин уста, че европроектите тежат директно върху оборотните средства на бюджета. Дефицит на разбираем език означава забавяне на плащания към контрагенти на държавата (фирми), забавяне на изплащания на заплати, стагнация по текущата сметка. Освен това, тези 387 млн. лв са само върхът на айсберга.

По седемте оперативни програми плюс Програмата за развитие на селските райони справката показва 1.76 млрд. евро, разплатени за сметка на ЕС от държавния бюджет на България, от общо 9.4 млрд., които имаме да усвояваме за следващите две години (2012-2013). Съответно процентът на усвояемост е общо 18.63%. Нека обаче не забравяме за авансираната сума от поне 439 милиона евро. На този фон процентът би изглеждал и по-трагичен.

В действителност Брюксел и София говорят на различни езици и това си личи, когато нашият министър по еврофондовете говори за 19% усвояемост, все ще се намери някой комисар на ЕС, който в същия момент да отвърне с 14%, а това е така, защото за Брюксел авансови плащания не могат да означават признати разходи и скоро може да дойде денят, в който да ги връщаме.

За да не изглежда ситуацията твърде лоша, пари се ползват и от фискалния резерв

Без да навлизаме в подробности, само преди няколко месеца премиерът отговаряше на въпроси защо резервът от 8 млрд. лева се е "стопил” на 4 млрд. лв. Обяснението бе - за да не се спира изпълнението на проекти по европейските програми, но с очакване за тяхното възстановяване от ЕС. Дано премиерът да има основание, но разнобоят между договорени средства и усвоени средства продължава.

Европейска комисия критикуваше бавния темп на разплащане при големите инфраструктурни проекти по европейските програми. Бившият регионален министър Росен Плевнелиев по този повод отвърна, че заявките за плащане от страна на ЕК се подават от разплащателния фонд към Министерството на финансите, а процедурата отнема 6 месеца.

Тук ясно личи безхаберието и тромавостта на държавния апарат. Както видяхме в началото, ЕК се разплаща към България в срок от 2 месеца. Странно защо българските им колеги се нуждаят от 6 месеца, за да поискат и получат междинни плащания.

В генерален план разплатените от страната 1.7 млрд евро не отговарят логически на 800 млн. евро средства, възстановени ни от Брюксел (като изключим авансите). Министерството на финансите към момента или не си е поискало, или не са му признали 900 милиона евро. Това е показател за качеството на работа в българската администрация. Въпреки мнението на премиера от резерва се ползват около 1 млрд. евро за проекти, а не 2 млрд.

Така поставени, събитията придобиват смисъл - никой на може с една и съща (нереформирана) администрация да усвоява значително повече фондове от предшественика си. Вторичен проблем за сегашните управляващи са и ниските доходи на служители в администрацията - водещо от една страна до корупция, а от друга - до намаляване ефективността на работата. Изглежда след две години опити да променят поне отчасти статуквото, управляващите от ГЕРБ "откриха топлата вода”, като връщат практиката експерти, работещи в държавни агенции, да членуват в бордове на фирми. Целта на мероприятието е прозрачна: мотивиране на персонала.

Дори и такава мярка обаче няма да доведе до резултат. До резултат ще доведе единствено изцяло нова програма за реформа в администрацията и по-специално администрацията, работеща с евросредства.

Длъжни сме да приведем и очакваните резултати – за 5 г. работа по усвояване на евросредствата (2007-2011), усвоените средства трябваше да са поне 80% от заложените, само че те всъщност са пъти под логичната норма.

За да бъдем отново конкретни, справката показва, че договарянето на средства на годишна база е около 11%, което и неминуемо ще означава, че при затваряне на схемите в 2013 сумарно договорени ще са общо 5 191 987 224 евро, или 77.80%.

Лесно е да се пресметне загубата от средствата, които дори няма да бъдат договорени в периода: 1 481 641 020 евро, или 22.20%. След затваряне на програмния период, както споменахме и по-горе, е логично да възникнат загуби и от непризнати от Брюксел средства, такива индикации вече бяха дадени и при строителството на метрото, и при строителството на магистрали, така че сумарните загуби най-вероятно ще надскочат нива 25-30% от предвидените средства.

Липса на ефективност при усвояване на фондовете

Основните причини за липсата на ефективност при усвояване на фондовете са:

1. В последните 2 години бяха уволнени по различни причини голям процент от работещи с еврофондове в България.

2. Страх от действие и нежелание за работа на цялата бюрократична машина с резултат - пълно объркване в сектора.

3. Без никаква реформа в системата усилия се насочват в специфичен сектор (като транспорт и инфраструктура), докато останалите сектори просто спират работа.

Заключенията са няколко, на първо място безхаберие от страна на управляващия политически "елит”, на второ място продължава да бъде корупцията и шуробаджанащината, на трето - некомпетентността на заетата с въпроса администрация (казано по европейски – липса на капацитет). Това словосъчетание е любимо във всеки доклад за България, пристигащ от Брюксел – и именно липсата на капацитет прави толкова трагичната разлика между договорени и разплатени средства.

Системата ИСУН (Информационната система за управление и наблюдение на средствата от Структурните инструменти на ЕС) - която представлява интегриран софтуерен продукт – база данни с всички изпълнени и изпълнявани в момента проекти е разработена преди години по ОП Техническа помощ. Все още не всички агенции оперират с нея и също така потенциалните бенефициенти на средства нямат достъп до повечето от функциите и.

В случай, че ИСУН проработи наистина, това е директен удар срещу корупцията от една страна и от друга - силно подобряване на системата кандидатстване – усвояване - отчитане, което може да доведе и до двоен скок в усвояването на евросредства.

За да бъде ИСУН полезен и за кандидатите и бенефициентите на проекти по оперативните програми, в края на 2011 г. се очаква да стартират дейностите по разработването на разширената конфигурация на системата, която включва електронни услуги за бенефициентите и модул за публична информация. Целта е бенефициентите да могат електронно да подават своите проектни предложения, а при спечелен проект – техническите и финансовите си отчети за неговото изпълнение. Чрез модула за публична информация данните в ИСУН могат да бъдат достъпни и за широката общественост, с което би повишило прозрачността при изпълнението на оперативните програми.

Ефективност на администрацията и усвояването на евросредства. Разплащания на средства по Оперативните програми

Комисията по европейските въпроси и контрол на европейските фондове (КЕВКЕФ) към НС в годишния си доклад за евросредствата посочва, че ръстът на плащания по 7-те Оперативни програми за година 2010-2011 в сравнение с предходната е между 5 и 15 процента с изключение на двойния ръст на плащанията по ОП Транспорт, което е очаквано.

С най-слабо реално представяне през първата половина на 2011 г. и все още акумулирано изоставане са ОП Конкурентноспособност и ОП Околна среда. Явен минус на докладите от КЕВКЕФ е липсата на разграничване между средства, постъпващи от ЕК и средствата, които са съфинансиране от страна на България, което "вдига" процентите на усвояемост за пред обществеността.

В глава "Препоръки/предизвикателства" между другото се споменават: ускоряване на договарянето; и "Възприемане на подхода за използване на електронни услуги от страна на бенефициентите" - което и досега е пожелателно за българската администрация, въпреки че визираната система ИСУН е могла да се използва още през 2008-2009, тя и до днес не дава възможност за директна връзка бенефициент-администрация.

ИСУН може и да открие търсен от някого проект, но функционалността ѝ е ниска, търсачката ѝ "работи" понякога, а самите данни не се актуализират. При извършена проверка откриваме множество проекти с явно изтекли срокове, които обаче системата представя като в "изпълнение".

В самата система ИСУН откриваме информация в табличен вид за усвояването и разплащането на средства. Силна надежда имаме отделните проекти в базата на ИСУН да не са софтуерно свързани с обобщените таблици, защото, както видяхме, ИСУН функционира, меко казано, странно.

Едно бързо съпоставяне между "договорени” и "изплатени” средства показва разнобоя в работата по договориране с тази по връщане на разходени средства (4 пъти).

Прогнозно до края на периода 2013 загубата по договаряне ще е в рамките на 22% (1.5 млрд. евро), докато загубите при обратно разплащане няма да са ясни дори в годината след затваряне на схемите 2013-2014. Без да се налага да сме пророци, загубата на евросредства, предвидени за България 2007-2013 започва от 2 млрд. евро и може да достигне до 3.5 млрд. евро.

Защо е така, можете да се убедите дори и визуално от графичното представяне. На българската администрация са ѝ необходими (поне) още 2 години над допустимия период, за да усвои тези средства.

Изводът е ясен на специалистите: и администрацията на БСП, и администрацията на ГЕРБ "проспаха” по една година всяка от тях, докато заработят. Няма как след 5 години управление на еврофондове с параметри 55% договорени и 18% разплатени средства в следващите 2 години да стане чудо и да бъде достигнато 100% усвояване.

Не е възможно и без никакви структурни промени в съответната администрация, общите резултати по усвояване на еврофондове да отбележат скок в пъти, както ни убеждават Министерството на финансите, КЕВКЕФ и министър Томислав Дончев. Никак не е спортсменско също така да се влагат ударно усилия в секторите Транспорт и Регионално развитие, а в същото време ОПАК и Конкурентноспособност да са в блатото на мълчанието и безхаберието; Програма Административен капацитет - от която очакваме в резултат електронно правителство и Програма Конкурентноспособност – от чиито средства се нуждае притиснатият до стената български бизнес.

Какво да бъде бъдещето на усвояваните евросредства?

Ето какви са няколко от идеите, за които ще работим и които са ключови за подобряване на общото положение с усвояването на донорските средства от ЕС:

1.Силна и компетентна администрация чрез високи доходи и таргетирани обучения за постоянно увеличаване на капацитета на всеки служител

2.Създаване на нови контролни вътрешни органи за всяка оперативна програма за борба с корупцията на ниските етажи на усвояване на евросредства

3.Създаване на нови външни контролни органи от вида "обществен съвет” за контрол на политическите процеси и недопускане евросредствата да "хранят” партията, която в момента е на власт и кръговете от "нейни” фирми/организации.

4.Дефиниране правомощията, укрепване ролята и реална власт за новосъздаденото министерство за еврофондовете, което в момента работи единствено като ПР агенция на Министерския съвет, вместо да се занимава с подкрепа одобряването на оперативни разходи и директен натиск/помощ към европейските служби за бързо възстановяване на вече похарчените средства.

5.Използване на 100% от възможностите за работа със Системата ИСУН за прозрачност и превенция на корупцията.

6.Подкрепа на израстването на специалисти и експерти от НПО сектора, гарантиращо повишено усвояване на средства. Пренасочване на неизразходвани средства по годишните програми към НПО и бизнеса, това може да бъде направено и без законодателни промени, но с проява на желание от страна на изпълнителната власт.

7.Реална работа в закъсалите сектори на усвояване на средства - Програма за развитие на селските райони, ОП Конкурентноспособност, преразглеждане на казуса ОП Административен капацитет - която де факто спря да работи.

Еврофондовете са почти затворени за НПО, които бяха обучавани и дисциплинирани със средствата от ФАР и другите предприсъединителни инструменти. Така настоящото управление успя да унищожи натрупания опит, енергия и административен капацитет на институционализираните форми на обединения на гражданското общество.

От друга страна общините - потенциални бенефициенти на Оперативните програми нито имат капацитет, нито желание да измислят решения и да реализират проекти.

Например по поканата на АСП за социално предприемачество – НПО бяха отрязани от възможността за кандидатстване, оставени бяха само общините, като при налични средства за 200 проекта има само 40 подадени. Това е само един пример, който показва ограничеността на местната власт да усвоява средства.

Бъдещето на средствата по донорски програми е в тясно сътрудничество между НПО и местните власти, тъй като НПО имат необходимия професионален ресурс и качествата да усвояват и управляват средства, докато общините бавят срокове, търгове и резултати- което в последствие им донася орязване на вече разходваните средства от бюрократите в Брюксел.

За България, Латвия, Литва и Естония като най-бедни държави в ЕС в Бюджета на общността за следващия програмен период от 2014 до 2020 г. са предвидени най-много средства. Това обаче не е панацея, след като в България и малкото предвидени средства от предишни периоди или не се договарят, или когато се договорят, се изпълняват немарливо и средствата не биват възстановени от ЕС.

________________________________
* Николай Симеонов е консултант по разработване и изпълнение на проекти, съфинансирани от донорски програми, към BA&Cо и експерт към гражданското сдружение "Българска легия Антимафия” по въпросите на евроинтеграцията

Петър Якимов е говорител на гражданско сдружение "Българска легия Антимафия"