Колко решения на Европейския съд в Страсбург са нужни, за да се промени конституцията

Колко решения на Европейския съд в Страсбург са нужни, за да се промени конституцията

В един и същи ден, на 12 апирл 2007 г., Европейският съд по правата на човека постанови осем осъдителни решения срещу България. Някои от тях илюстрират системни дефекти в националното законодателство и в практиките на български институции, за които държавата нееднократно е осъждана в Страсбург. Въпреки това и въпреки задължението на България да съобрази правото си с европейските правни стандарти, промени в конфликтните правозащитни зони не са направени. Това безхаберие на властите генерира проблеми, които удрят по джоба данъкоплатеца и обосновава негативни оценки на Европейската комисия по глава “Правосъдие и вътрешен ред”.

Необжалваемите административни актове

Последното осъждане на държавата в Страсбург във връзка с невъзможност за съдебно обжалване на административни актове, е по жалба на “Булинвар” ООД. След като осъществява законен строеж, в съответствие с нормативните изисквания, през 1997 г., “Булинвар” не получава разрешение за въвеждане на сградата в експлоатация (т.нар. Акт образец 16). Отказът  е мотивиран със становище на представителя на “Електроразпределение”. Според него, за да бъде осигурено електричество на сградата, нейният собственик трябва да изгради нов трафопост. Дружеството отказва да финансира строежа на трафопост, тъй като  съзира в това изискване опит за рекет от страна на Енергото. То обжалва отказа на ръководителя на Инспекцията за строителен контрол за издаване на Акт 16 пред Софийски градски съд (СГС).

В хода на делото е приета експертиза, която доказва, че изграждане на нов трафопост би било напълно излишно и нецелесъобразно, тъй като наличните мощности са предостатъчни. На базата на това заключение, СГС уважава жалбата и отменя отказа на Инспекцията, която е задължена да издаде разрешение за въвеждане на сградата в експлоатация. Първоинстанционното решение е обжалвано от Инспекцията. Въпреки категоричността на фактите, установени от СГС, тричленен и петчленен състав на Върховния административен съд (ВАС) последователно приемат, че отказът на Инспекцията не подлежи на съдебен контрол. Така, в противоречие със здравия разум и с редица решения на Европейския съд, ВАС оставя в сила явно незаконосъобразен административен акт, представляващ институционален рекет спрямо търговско дружество.

Юридическият генезис на проблема е заложен в чл.120 ал.2 от конституцията, според който:

“Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон.”

Тази конституционна “резерва” ефикасно беше използвана от парламента, който сътвори редица закони, изрично изключващи обжалването на цели категории административни актове. Доминирани от политическа целесъобразност, тези закони създадоха предпоставки за системни правонарушения, водещи до осъждане на държавата от Европейския съд.

Съдът в Страсбург констатира първото нарушение, произтичащо от предвидена в закон необжалваемост на административни актове, по повод стария чл.47 от Закона за чужденците. Според него принудителните административни мерки, наложени от МВР, включително и експулсирането на чужденци на основания, свързани с националната сигурност, не подлежат на обжалване. Решението на Съда по делото “Ал Нашиф” показа, че когато експулсирането засяга права, защитени от Европейската конвенция за защита правата на човека (ЕКЗПЧ), възможността за съдебен контрол трябва да е процедурно обезпечена.

След чужденците жертва на административен произвол станаха редица банки, чиито разрешения за банкова дейност бяха отнети с неподлежащи на съдебно обжалване актове на БНБ. Несъответствието на този подход с принципите на справедливия съдебен процес беше констатирано в Решението на Европейския съд по делото “Капиталбанк срещу България”. Само поради недоказаността на имуществените вреди, причинени на банката, платеното от държавата обезщетение беше символично.

Казусът “Булинвар” болезнено припомни нуждата от корекция в чл.120 ал.2 от конституцията, съответстваща на правозащитни стандарти, възприети от Европейският съд преди повече от 20 години. Нееднократно същият съд е приемал, че  изпълнителната власт, при своята оперативна дейност, безусловно има известна свобода на преценка. Поради това съдебният контрол върху всички нейни действия и актове не е абсолютно задължителен. Когато обаче административният акт, действие или бездействие, засяга основни права и свободи, засегнатите лица трябва да имат осигурен достъп до независим орган, който да им гарантира справедлив и публичен процес. Само такъв орган би могъл да постави на везните правото на индивида и обществения интерес от неговото ограничаване, за да прецени целесъобразността и пропорционалността на намесата на държавата в правата на човека.

Нуждата от съдебен контрол за целесъобразност на административните актове

За да бъде достигнат европейският правозащитен стандарт, не би била достатъчна само промяна в чл.120 ал.2 от основния закон. Тя е само необходимата конституционна база за преодоляване на стигмата, според която съдебният контрол спрямо действията и актовете на администрацията засяга само тяхната законосъобразност. Тази догма се оказа изключително витален рефлекс от социалистическото “право”, което определено не целеше ефективен съдебен и  граждански контрол над изпълнителната власт. Тя освобождава от отговорност и от работа съда, предоставяйки почти неограничена дискреция на администрацията за целесъобразността на нейните актове. Това безусловно става за сметка на правата на хората.

Според доминиращото разбиране, те не могат да се защитят срещу откровено дебилни действия и решения на администрацията, ако последните не противоречат на закона. Поради това, гражданите не могат да търсят обезщетение срещу неуместни пътни знаци и маркировки, ако процедурата за тяхното поставяне формално е спазена.

Хората не могат да се противопоставят и на повсеместното унищожаване на паркове и детски площадки, ако общинските съветници са решили това според буквата на закона. Така актове и действия на изпълнителната власт, които брутално увреждат здравето и имуществото, или флагрантно засягат личната сфера на гражданите, остават в сила, тъй като целесъобразността им не подлежи на съдебен контрол.

Това положение е в разрез с практиката на Европейския съд в Страсбург, според който формалният контрол за законност на административната дейност не е достатъчен. Когато установи, че даден акт на администрацията външно съответства на закона, националният съд е длъжен да прецени дали той засяга нечии права и дали това засягане е необходимо и  пропорционално. Така преценката за целесъобразност на административните актове имплицитно включва проверка за необходимостта и пропорционалността на тяхното въздействие върху правата на гражданите.

Необходимост е налице, когато актът на администрацията преследва допустима от закона цел и обслужва обществения интерес. Изискването за пропорционалност е изпълнено, когато държавната намеса се осъществява с адекватни на целта средства и възможно най-малко засяга правата на хората. Във всеки отделен случай то предполага търсене на оптимален юридически баланс между защитими от правото ценности – индивидуалните права и обществения интерес.

Намирането и мотивирането на този баланс е висш юридически  пилотаж и професионална провокация за всеки правист. Както беше посочено, правната доктрина и съдебната практика в България изключват контрола за целесъобразност на административните актове,  разтоварвайки от отговорност, но и от власт българските съдии.

Симптоми за преодоляване на това архаично разбиране има в новия Административно-процесуален кодекс. За съжаление, те не са нито достатъчно ясни, нито достатъчно категорични. Ясно е обаче, че и този плах опит за европеизиране на административното ни правосъдие ще срещне матросовски отпор от социалистическите труженици в съдилищата, за които правата на човека не са ценност, а идеологическа диверсия.

Михаил Екимджиев е адвокат от фондация "Правна алтернатива” – гр.Пловдив. Тази публикация е част от съвместния проект “На светло” между CEE Trust, фондация " Правна алтернатива”  и Mediapool, чиято цел е да изважда на яве и да дискутира казуси от широк обществен интерес.

Заглавието е на редакцията.

Още по темата
Още от България

Какво се крие зад истерията с "отнемането и продаването на деца"?