Министерство на надеждата

Уравнението на везните

Една от основните дилеми по отношение на еврофондовете, пред която се изправя всяка държава членка на ЕС, е балансът между политиката и експертизата. Идеално решение все още не е намерено, но от Брюксел периодично долитат предупреждения, че политиката следва да се държи далеч от европейските средства. Тези знаци често се разбират погрешно и “далеч” обикновено се тълкува като “извън”, което, освен че е практически невъзможно, е нежелателно.

“Далеч” означава по-скоро “на разумно разстояние” – всеки на своето място в двата края на везните. При това става дума за везни с деликатен баланс, след като в едното блюдо има политици, а в другото – експерти. Тяхното взаимодействие никога не е еднозначно и стрелката на полезните решения може да се колебае както вляво, така и вдясно. Това не е страшно. Страшно е, ако замръзне в крайна точка. Това означава, че везната е спряла да работи.

И още нещо – трябва да се теглят само истинските неща. Когато събираме прашеца на безценната експертиза, трябва да сме сигурни, че наистина сме отсяли само есенцията, т.е. активната субстанция. И когато от другата страна добавяме политическите теглилки, те също трябва да са точни до милиграм, за да балансират процеса – иначе никога няма да разберем какво точно държим в ръцете си. А това е нужно, защото успехът в усвояването на еврофондовете е задължителна амалгама от две неща – реална експертиза и реална политика. Спойката между тях е истината, докато заблуждението и самозаблуждението водят до провал.

Мерцедеси vs. Компютри

Членството в ЕС постави нови изпитания пред цялата ни държавна машина. И докато години наред символът на чиновническата професия беше бюрото – неизменен реквизит за всяка канцелария – то сега новият символ за еврочиновниците (а скоро и за всички останали), ще бъде компютърът.

Ежедневната, понякога дори ежечасна връзка между генералните дирекции на Европейската комисия и българските им колеги се превръща в непреходен елемент на управлението

Вътрешната политика на никоя държава членка не може да остане такава, каквато е била преди членството и в Евросъюза. Все повече министри ще се изненадват, че наглед скромният и непретенциозен чиновник, който пристига с редовен полет от Брюксел и се вози на такси от летището до хотела, е концентрирал в ръцете си нишки на влияние върху процесите в държавата, които са му делегирани от регламенти и правила, възприети от същата тази държава като общоевропейски и следователно валидни за самата нея.

Само че на другия край на тези нишки, тръгващи от Брюксел, се намират не министрите и депутатите, които обикновено предпочитат последен модел мерцедеси, а компютрите на онези стотина души, които трябва да свършат черната работа за всеки финансов инструмент и за всеки един отделен проект.

И няма значение, дали този компютър се намира в стаята на заместник-министър, на директор или на обикновен началник-отдел. В това отношение Брюксел е ясен – независимата експертната работа и реалната експертна отговорност са неотменимо условие за партньорство. Политиката (и съответно политическата отговорност) си остават друга, отделна територия и всяка държава сама следва да си изработи правилата, по които администрацията и политическите кабинети ще си взаимодействат.

Само че това хич не е лесно и в тази връзка напоследък ставаме свидетели на логичния феномен, при който министрите все по-често се отричат от политическата си функция и се кичат с табелката “експерти”. Подобно заявление наскоро прозвуча дори от устата на вицепремиер, по съвместителство отговарящ за еврофондовете.

Трябва обаче внимателно да оценим желанието на министрите да се именуват експерти, защото това не е просто каприз. Всъщност няма нищо лошо в това един експерт да стане министър. Но само това не стига, защото от него се иска да бъде не само специалист на определено ниво, а задължително да бъде и политик и да изпълнява политически задачи, за което разполага със съответната власт.

Така че разграничаването на някои министри от званието “политици” преди всичко подсказва, че те не искат да заемат мястото си на другия край на везната и да си тежат на мястото. А това е така, защото отношението “експертиза – политика” през последните години търпи развитие и хората във властта усещат, че идват нови времена. Това обаче не означава, че политиците следва да се маскират като експерти. Напротив – те са хората, които трябва да реагират на променените условия и да разработят адекватен модел за вземане на политическите решения и за носене на политическа отговорност.

В този процес мнението на специалистите, включително и експертите от държавната администрация, ще придобива тежест за все по-широк кръг политически решения. И това не е само заради участието ни в Европейския съюз, а заради общата тенденция на глобалните процеси след края на Студената война.

Така че преди беше ясно – правителствените лимузини бяха по-тежки и по-важни от бюрата. Напоследък обаче компютрите някак странно натежаха.

Автоголът като стил

Това, че България не е подготвена за работа по еврофондовете, не е изненада за никого. Странното е друго – че не успяваме да се възползваме от предимството на новаците. Освен това едва ли има друга страна членка в Европейския съюз, която толкова често да си вкарва автоголове.

При това тук става дума не само за реакторите на АЕЦ “Козлодуй” или за абсурдните срокове по отношение на депата за отпадъци или пречиствателните станции. По-скоро говорим за тихата капка на дребните и уж незначителни впечатления, които остават при всяко общуване с чужденци и които изграждат образа на едно общество много по-трайно и убедително, отколкото статистиките и отчетните доклади.

Ние постоянно забравяме, че в клуба има още 26 участника и между тях вече има установени практики. Досега България дежурно пропускаше този аспект и трябваше с изненада да установи, че процесите в страната ни се оценяват почти ежедневно, а не както обикновено ни се иска – веднъж в края на годината. Оказа се, че в Брюксел четат много. Четат почти всички медийни издания от всяка страна членка и информациите задължително се съпоставят с официалните съобщения.

Все по-очевиден става фактът, че ние дори не се опитваме да изградим цялостна система за взаимодействие с европейските институции. Трудности в това направление стоят пред всички държави, присъединили се към ЕС след 2001 г., но ние непростимо изоставаме с определянето на основополагащите принципи, а отгоре на това често пренебрегваме общовалидните умения по дипломация и протокол. Тревожно е, когато срещите на най-високо ниво се провеждат без нужния такт и подготовка и когато по някой маловажен въпрос в Брюксел се изсипва огромна делегация, докато в същото време увъртаме отговора на важни въпроси или мълчим по съществени проблеми.

При това, сдържаното европейско учудване от поредния бабаитлък на който и да е нашенски експерт или политик, неминуемо се пише на сметката на цялата държава, а не на отделното ведомство или на мандата на партийната групировка.

Само че това превръща автоголовете в стил. Тези автоголове, естествено, не са шумни като на стадиона и често остават незабелязани за широката публика, защото в политиката подобни неща се отбелязват със сдържани фрази. Това обаче в никакъв случай не подменя проблема с натрупването на негативи. И съвсем логично е да се запитаме – а защо не спрем да го правим; толкова ли е трудно?

Известно е, че няма как да имаш успешна външна политика, ако нямаш постижения във вътрешния фронт – това е стара истина за общия случай на държавно управление. Когато обаче към нея се добави членство в ЕС, то предизвикателството се състои вече не от два, а от три компонента - “вътрешна политика – външна политика – партньорство”. И поради това някои правила добиват ново значение, балансът става по-отговорен.

Предвидимостта на партньора и устойчивото му поведение са първостепенна норма, въпреки че тези думи се използват рядко. Общоприетата формула е “приемственост” и именно тук България търпи провал.

През последните две десетилетия няма политика или идея, чийто гръбнак да не е бил пречупван поне веднъж при някаква смяна на властта – както на държавно, така и на общинско ниво. Всяко ново назначение, дори в рамките на един мандат, по правило започва с кръстоносен поход срещу предшественика, след което постепенно затъва в блатото на конформизма и накрая завършва с ново назначение, което на свой ред обявява война на миналото и декларира решителност за реформи.

Ниската усвояемост на евросредствата сред последните 12 най-нови членки на Евросъюза подсказва, че подобни процеси текат почти навсякъде – въпросът е защо точно ние сме на опашката по усвоявемост и защо неизменно оглавяваме класацията на лошите примери!?

Отговорът е банален, но и съдбовен – липсва ни приемственост. От Търновската конституция насам никое българско правителство не е устояло на съблазънта да дели хората на “наши” и “ваши” и да действа според това убеждение. В същото време нищо не бива да се абсолютизира. Не всяка подмяна на хора на отговорни позиции е задължително нещо лошо. Напротив – понякога има нужда от свеж въздух, особено в дебрите на бюрокрацията. И доколкото партийното деление на “наши” и “ваши” все пак обективно съществува – живеем в политическа реалност! – то отново опираме до избора на критерии и подход. Защото ако наред с “наши” и “ваши” има деление на “можещи“ и “неможещи“, няма нищо страшно.

Важното е крайният подбор да повишава резултатността на системата, което значи, че е намерено разумното сечение между качествения подбор и партийността.

За родната ни действителност обаче това е далеч в сферата на очакванията. У нас никога не е имало реално планиране на човешките ресурси, но това не е най-голямата беда. По-страшното е, че години наред не успяваме да се справим с най-очевидните парадокси в обществения си живот и понякога дори се правим, че не ги забелязваме.

Какво обаче да отговорим на чуждестранния експерт, когато застане на някое софийско кръстовище и с изумление се пита защо на червен светофар минават повече коли, отколкото на зелен в същата посока! Как да му обясним корелацията между върволицата от скъпи лимузини (не само правителствени) и разбитите тротоари и пътища! Как да му обещаем успешни модели за усвояване на еврофондовете, като не сме способни да покажем икономическа логика между най-ниските доходи в ЕС и цените на елекроенергия, телефонни услуги и горива! Как да му опишем изобилието от закони, постановления, наредби и правилници (някои съвсем архаични), които си противоречат едни с други! Как до го убедим, че скоро ще сложим ред в хаоса, когато пред очите на цяла Европа, след три години еврочленство, продължаваме да прикриваме със смокинов лист най-болезнените си слабости!

Ето така стигаме до отговора на основния въпрос – а именно, че няма как да те възприемат като желан и стабилен партньор зад граница, ако не умееш да се справяш с основните процеси вътре в държавата. При това трябва да се справяш не според твоето собствено разбиране за успех, а според общоприетите стандарти, които неизменно включват приемствеността. А това – поне засега – ние не успяваме да постигнем. И докато хитруваме на дребно, продължаваме да си вредим – при това систематично – в ритъма на някакъв абсурден стил.

Надежда без портфейл

През март 2010 г. България се сдоби с нов министерски пост, отговорен за еврофондовете, и с нов министър, но “без портфейл”. Исторически погледнато това е вторият опит да се подобри организацията по усвояемостта. Фактът, че преди време тази функция бе възложена на вицепремиер, а сега – на редови министър, не променя ситуацията.

Само че създаването на нов пост в структурата на Министерския съвет, последващото му премахване и отново създаване на нещо подобно в продължение само на две години от две поредни правителства е може би най-ярката илюстрация на това, за което вече стана дума – липса на приемственост, липса на консенсус относно националните приоритети и оттам липсата на дългосрочен план за действие.

И въпреки всичко назначението на Томислав Дончев, доскорошен кмет на Габрово, вдъхва надежда. Преминал през премеждията на местната власт, той съвсем правилно се насочи към опростяване на процедурите и намаляване на бюрократичната тежест върху общините. Това обаче съвсем не е достатъчно, за да се постигне качествен нов режим на усвояването. Защото новият министър трябва да отговори на още един кардинален въпрос, пред който събитията ще го изправят в съвсем скоро време. Това е въпросът за централизацията или децентрализацията като ръководен принцип за следващите поне 10 години напред. Правителството, в което той участва отскоро, е третото поред, което не може да даде задоволителен отговор на този въпрос.

Линията на предшественика на Томислав Дончев бе ясна. Меглена Плугчиева се опита да концентрира повече власт в свои ръце (респективно в Министерския съвет), но без да променя по същество концепцията на националната рамка. Тази политика срещна немалка съпротива и резултатите не бяха окуражаващи – при това не само поради нейна вина. Това автоматично доведе до възраждане на идеите за другите два възможни варианта:

- или създаването на единна централна структура (агенция, мегаминистерство);

- или максимална децентрализация с извеждане на управлението на оперативни-те програми извън министерствата.

Не трябва да се забравя обаче, че който и модел да бъде предпочетен, той трябва да осигури оптимална работна среда не само за текущия, но и за следващия програмен период (2014-2020 г.); и ако се тръгне по такъв път, то подготовката би следвало да започне още сега.

Така че задачата на г-н Дончев е наистина деликатна, защото каквото и да направи, той на практика ще отнеме от министрите част от влиянието им върху еврофондовете. Другият начин е да не предприема нищо съществено, което би било най-голямата грешка, защото ако скоро не покажем резултати и устойчивост, то Европа с основание ще заподозре, че назначенията на специални министри за еврофондовете – независимо в кой мандат се случват – са политически трик и временна мярка за спечелване на доверие.

В дългосрочен план такава мимикрия не само че няма да успее, но ще ни доведе до проблеми, каквито не сме и сънували. Така че в този ред на мисли наследството на Дончев е наистина тежко – досега основните процеси сработваха трудно и всичко се случваше с голямо забавяне. Именно това забавяне е голямото предизвикателство пред новия министър.

Проблемът обаче не е в скоростта, а в начина, по който се случват нещата, а също и в посоката, в която ще поеме философията на управление на еврофондовете.

И накрая, за да сме наясно с цялостната ситуация, трябва да се посочи още една недомислица – това е намерението да се министерства “без портфейл” по отношение на европейските средства. Подобен калъп може и да удовлетворява изискванията за министъра за българите в чужбина, но по отношение на европейските средства е просто абсурд, защото по този начин се подменя целта. Министърът, отговарящ за еврофондовете, не може и не бива да бъде просто добросъвестен докладчик по проблемите на усвояването и функцията му да се свежда в конспектиране на идеите за козметични промени и отчитане на дейност.

Напротив – такъв министър трябва да има както административен, така и финасов “портфейл”. В ръцете му трябва да са най-малко централното координационно звено, одитната агенция и – най-важното – преговорен екип от добре подготвени специалисти, за да си оправим най-сетне политиката с Брюксел, която до този момент е еклектичен сбор от инициативи на отделни ведомства. Подписът му освен това трябва да има финансово изражение и да носи пари за крайните получатели на безвъзмездна финансова помощ. Той трябва да управлява собствен бюджет, фонд или каквото и да е друго, защото само така ще може да се излезе от порочната зависимост на фаталните 10 до 20 % от средствата (извън тези от оперативните програми!), които не достигат на всеки публичен проект и които вече се превръщат в препъникамък за цялостното усвояване.

При тези условия новият министър няма друг избор, освен ясно да декларира по коя от двете основни насоки ще се работи – централизация или децентрализация – след което да провокира сериозна дискусия в Министерския съвет и да събуди от летаргия някои мозъци в държавната машина. Нему се пада и задачата да изнесе по подходящ начин тази дискусия в обществото, като преди това си осигури подкрепата на премиер, парламент и опозиция. Това е трудна битка и ще му коства много напрежение, най-вече с неговите колеги-министри.

Залогът обаче си струва. Защото г-н Дончев трябва или да хване юздите на нужния капацитет, с помощта на който да управлява финансовия процес на еврофондовете и самият той да стане незаобиколим фактор в този процес; или да запретне ръкави и да изведе оперативните програми извън министерствата и да разработи правила за корпоративното им управление до 2022 год. Всичко останало би било грешка, защото няма смисъл за пореден път да смазваме скърцащите чаркове на българската бюрократична джунгла, от което ще се получи само незначително ускоряване, докато в същото време жизнените въпроси за управлението на еврофондовете остават нерешени. Така че новият министър е обречен да действа революционно, ако се стреми към същностен успех, и дано да осъзнава това предизвикателство. На него и само на него се пада тежкият жребий да предложи по-добро решение на уравнението "политика – експертиза”. Защото досегашното не работи.

* Авторът е бивш ръководител на Управляващия орган на оперативна програма “Околна среда 2007 - 2013”.