Непознатата швейцарска пряка демокрация*

Трябва да започна с признание - по принцип съм по-скоро в лагера на противниците на пряката демокрация. Особено, когато тя се представя като панацея срещу всякакви проблеми. И особено, когато става дума за България. Просто защото смятам, че представителната демокрация е: първо, по-силна гаранция срещу риска масови заблуди, резултат от конюктурни емоции и ниска информираност, да се превръщат в дългосрочно опасни политически решения; и второ - по-подходящ инструмент за постигане на просветени и далновидни решения в обществен интерес, инструмент, съчетаващ волята на мнозинството с професионалното и експертното познание.

Това, което видях и чух в Швейцария обаче, силно разколеба позицията ми.

Разбира се, швейцарският модел на съчетаване на двата принципа с ясно изразено предимство на пряката демокрация е уникален. Той няма как да бъде пренесен и приложен в чистия си вид където и да било, включително в България. Защото е резултат на многовековни натрупвания, търсене и наместване на баланси в една уникална с териториалното и езиковото си многообразие общност. Заедно с децентрализацията на властта и строго регламентираното разпределение на ангажиментите и финансовите отговорности. Част от този модел са и развивалите се паралелно с него уникална култура на толерантност, преговори и търсене на консенсус и отговорното, активно и просветено гражданство.

Колко пъти гласуват швейцарците

Предварителните ми познания (предполагам далеч не само моите) се изчерпваха горе-долу с изречението: „В Швейцария често, за щяло и не щяло се правят референдуми”. Оказа се, че швейцарската пряка демокрация е нещо много повече - една сложна, многопластова, саморегулираща се система.

Да, швейцарците гласуват често, много по-често от всички други нации по света.

Първо, на всеки четири години гласуват, за да излъчат своите представители в различните законодателни и изпълнителни органи на властта на всяко от нейните три равнища – федерално, кантонално и общинско.

И второ, гласуват четири пъти в годината, за да вземат решения по общо между 5 и 10 национални, кантонални и общински въпроси. Обикновено на национално равнище въпросите годишно са от 3 до 5, на кантонално – 1-3, на общинско - между 1 и 5. За тези 4 гласувания датите са определени предварително. Например, през 2015-на първата дата ще е 28 март. Още не знаят за какво, но знаят, че ще гласуват. За това кой и как определя въпросите, „дневния ред” на тези гласувания, ще стане дума след малко. Преди това - няколко примера от 2014-та.

Изненадващото „Да”

Със сигурност най-популярният (а вероятно и единственият известен) в България пример е февруарското гласуване по въпроса да се върне ли страната към режим на ограничени квоти за гражданите от страните от ЕС на местния трудов пазар. Инициативата "Стоп на масовата имиграция", лансирана от най-голямата партия в страната - Швейцарска народна партия, бе подкрепена с изключително малка преднина – само 30 хиляди гласа. С „Да” гласуваха 50.3% от участвалите, но и повече от половината от швейцарските кантони, което е конституционно изискване за валидността на референдума.

Това „Да” бе голяма изненада, казва журналистът от издавания в Берн вестник „Дер Бунд” Марк Летау. Срещу инициативата бяха правителството, повечето политически партии, профсъюзите и бизнесът. Всички те, както и голяма част от обществото, бяха шокирани от резултата, който без да решава нито един, създава много нови проблеми. По-вероятно е, например, вместо да защити местните работници, да доведе до загуба на работни места. Ключови за швейцарската икономика отрасли като банковият и фармацевтичният, са силно зависими от външния приток на висококвалифицирани кадри. Една трета от персонала в швейцарските болници са чужденци. Изолацията от ЕС изглежда самоубийствена при положение, че 56% от швейцарския износ отива към страните от съюза. Гласуването обаче означава отказ от споразумението с ЕС за свободно движение на хора, което поставя под въпрос целия комплекс от отношения с Брюксел. То вече доведе до отмяна на редица програми на ЕС.

Очевидно обаче надделяха страховете на онези, които смятат, че притокът от чужденци (83 хиляди през 2013-та при 8 милионно население) отнема работни места, затруднява образователната и здравната система и води до повишаване на наемите.

Изглежда обаче, че и за голяма част от гласувалите „Да” резултатът се е оказал стряскащ, защото, осъзнали вероятно рисковете от решението си, месеци по-късно по сходен въпрос те гласуваха обратно. На 30 ноември с голямо мнозинство (74%) швейцарците отхвърлиха инициативата "Спрете пренаселването – спасете нашите природни ресурси", предвиждаща ограничаване на имиграцията до 0.2% от населението или 16 000 души годишно. Издигналата инициативата екологичната организация "Екопоп" смяташе, че липсата на жизнено пространство оказва прекалено силен натиск върху териториалните и природните ресурси на страната. Този път обаче инициативата не бе подкрепена от нито една партия. Дори Швейцарската народна партия я определи като опасна.

Според Марк Летау на референдума през февруари мнозинството е било водено от емоциите,  а през ноември – от разума. Той обаче е доволен преди всичко, защото според него резултатът представлява „Да” за едно отворено и толерантно гражданско общество.

На 30 ноември швейцарците отхвърлиха още две, „глупави” според Марк, инициативи. 78% казват „Не” на инициативата на дясно-популисткия Демократичен съюз на центъра "Спасете златото на Швейцария", която предвижда да се забрани на националната банка да продава златните си резерви и я задължава да върне в страната златото, инвестирано в чужбина. Огромното мнозинство от швейцарците обаче споделят мнението на експертите, че ако това стане, ще е все едно златните резерви да бъдат потопени в някое от швейцарските езера и забравени.

Третата, гласувана през ноември, национална инициатива е за премахване на данъчните привилегии за чужденци, най-вече милионери - казусът, известен като „Тина Търнър”. Прочутата певица е един от многото граждани на света, предпочели реда и спокойствието в някоя малка швейцарска община. Сега, за да ги привлекат, общините имат право да им предоставят и данъчни преференции. Премахването не тези преференции изглежда справедливо, но може да се окаже убийствено за бюджета на общините. Затова 60% от швейцарците отхвърлиха инициативата.

Изненадващото „Не”

На 30 ноември като жител на кантона Берн Марк Летау е гласувал и с още две бюлетини – по два кантонални въпроса, свързани с понижаване на данъка върху автомобилите и с някои строителни регулации. На тази дата не е имало въпроси на общинско ниво. Около два месеца по-рано обаче като жител на община Кьониц (40-хиляден сателитен на столицата Берн град) Марк е гласувал и на много показателен за швейцарската действителност общински референдум.

Преди около 10 години община Берн и няколкото, разположени около нея, по-малки общини, обсъждайки заедно нарастващите проблеми с автомобилния трафик, стигат до извода, че е нужно ново, координирано решение. Създават общ комитет, който провежда конкурс за идеи. Една от одобрените сред тях е за трамвайна линия, която да замени автобусите и да свърже от запад на изток общините Кьониц и Остермундинген, като мине през центъра на Берн. Следва продължителна процедура на планиране и обсъждане. Първо университетски експерти по транспорта оглеждат идеята от техническата ѝ страна. После се включват експерти в много други области, които разширяват погледа към цялостната жизнена среда на хората около бъдещия транспортен коридор.

Разработеният подробен проект в съзвучие с характерния за Швейцария начин на мислене, според който проблемите се мислят и решават комплексно, не само „прокарва” трамвайното трасе, но и предвижда обновяване на водопроводната, канализационната, енергийната и комуникационната мрежа и решаване на куп други въпроси на градската среда – пешеходното и велосипедното движение, сигурността и шума, зелените площи и парковете...

Следват, също така характерните и задължителни за тази страна, множество обсъждания в най-различен формат, квартал по квартал.

Разходите от няколко милиона франка за проектирането, организирането на тези обсъждания и информационните материали са одобрени от парламентите на трите общини и споделени от техните бюджети.

Стойността на цялостния проект с всичките му аспекти обаче е огромна – 500 милиона франка. Затова трите общини кандидатстват и получават одобрение за финансиране на по-голямата част от тази сума от съществуващите на федерално и кантонално равнище фондове за подкрепа на градския транспорт в най-големите агломерации в страната. В скоби казано, в Швейцария общественият транспорт е издигнат в ключов приоритет, доказателство за което са фантастичните му качество и организация.

За да финансират останалата част от разходите по проекта, трите общини трябва да вземат кредити. Размерът на тези кредити обаче надхвърля прага, до който решението може да бъде взето от местните парламенти. Затова трите общини по закон са задължени да поискат одобрението на гражданите на местни референдуми.

В началото на кампанията за тези референдуми всичко изглеждаше предрешено, бях сигурен, че отговорът ще е „Да”, разказва Марк Летау. Постепенно обаче фокусът се премества върху съвсем локални аспекти на проекта, акумулират се различни несъгласия в отделни квартали, засилва се влиянието на няколко групи за натиск, които се противопоставят на идеята за трамвайната линия. Най-голяма е групата на хората, които просто не искат никакви промени, които мислят за днешния ден, а не за това какво ще стане след 20 години. Включват се шофьорите, които смятат, че трамваят ще им пречи да карат колите си в градовете. После групата на „ултразелените”, които се опасяват, че, улеснявайки достъпа крайните, селски зони, трамваят ще привлече интереса на строителните инвеститори и ще доведе да разрастване на градската среда. Към тях се присъединяват фермерите и собствениците на земи в тези селски райони.

На 28 септември община Берн с голямо мнозинство (над 61%) казва „Да”. Изненадващо обаче двете крайни точки на трамвайната линия, общините Кьониц (също с над 61%) и Остермундинген (53%), казват „Не”. Така, въпреки огромните десетгодишни усилия, проектът става безсмислен и загива.

Марк Летау е гласувал за трамвайната линия, но признава, че и нейните противници са имали своите валидни аргументи. Не съм доволен резултата, но мога да го приема и той ме прави по-уверен, че хората остават независими, че не могат да бъдат купени, казва той.

В деня след решението разочарованието на политиците, вложили толкова много в проекта, беше много силно. Но те са свикнали, не им е за първи път. А ги чакат нови изпитания, добавя Марк.

Да се прави политика в Швейцария е изключително сложно

Броят на изпитанията за политиците отговаря на броя на възможностите, които гражданите имат да изразят мнението си и да упражнят властта си. Както стана дума, гласуванията на всяко от трите равнища (федерално, кантонално и общинско) освен на изборите - веднаж на 4 години, са и 4 пъти годишно на различни по вид допитвания.

Преди да видим какви са те, да споменем един друг, най-„безобидния” инструмент за влияние на гражданите. Всеки в Швейцария може да внесе петиция, на която държавата е длъжна да обърне внимание. От нея не се изискват конкретни действия, но дори и най-глупавият въпрос, регистриран официално като петиция, трябва задължително да получи конкретен и аргументиран отговор от съответната институция.

Доста по-силният инструмент в ръцете на гражданите – референдумът, има няколко разновидности.

Първата са задължителните референдуми. Има въпроси, ясно регламентирани в конституцията или в законите, по които властите нямат избор – задължени са да ги подложат на референдум. На федерално равнище такива въпроси са промените в конституцията и членството в международни организации. Споменатото гласуване заради кредитите за трамвайната линия пък е пример за задължителен референдум, но на общинско равнище.

Втората разновидност са така наречените инициативи. Това е възможността гражданите да предложат конституционна или законодателна промяна. Инициаторите разполагат с 18 месеца, за да съберат 100 хиляди подписа. Ако успеят да го направят, държавата е длъжна да организира референдум. За инициативите на кантонално и общинско равнище, естествено, се изискват по-малко подписи – пропорционално на броя на населението. В община Кьониц, например, се изискват 2000, а в община Берн – 5000 подписа. Примери за такива инициативи на национално равнище са референдумите за имиграцията и за златото, а на кантонално – споменатият референдум за автомобилния данък.

Ако инициативата ти дава възможност да предложиш нова идея, третата разновидност референдуми дава на гражданите силата да оспорят всяко, вече взето, решение на парламента или другите органи на властта. Като за това вече се изискват по-малко подписи – само 50 хиляди на национално равнище, събрани в рамките на 100 дни след публикуването на оспорваното решение. За Кьониц се изискват само 500 подписа. Този вид референдум е нещо като вето, което, ако не ги отмени, най-малкото може да отложи влизането в сила на властовите решения, поради което се оприличава на спирачка, натисната от избирателите. Пример е референдумът от май 2014-та, с който е отменено взетото преди това от парламента решение за закупуване на нови бойни самолети за швейцарската армия.

 В целостта си тази система за пряко въздействие на гражданите означава много по-силен контрол върху политиците. Подложени на изпитания не веднаж на 4 години (като в България, например), а по няколко пъти на година, те са принудени да бъдат постоянно на щрек, да бъдат много по-прозрачни и предпазливи в действията си. Затова да правиш политика в Швейцария е изключително сложно, казва професорът по политология от унимерситета в Цюрих Даниел Бокслер.

Дори отхвърлените граждански инициативи могат да влияят много силно върху дневния ред на политиката и политиците. През септември 2013 година, например, с относително голямо мнозинство е отхвърлена революционната за Швейцария инициативата за премахване на исторически традиционната наборна военна служба. 35% обаче гласуват „Да”. Фактът, че една трета от обществото смята армията в днешния ѝ вид за ненужна, безполезна и скъпа, така шокира военните и техните политически защитници, че след референдума армията наистина се променя – военните стават по-открити и отчетни, замислят се как да бъдат в услуга на обществото и започват да се включват активно при, да кажем, възстановяването на селища, пострадали от природни бедствия, или в засаждането на нови гори.

Излишно е да се обяснява какво е значението на тази система за формирането и поддържането „в кондиция” на активно и отговорно гражданско общество. Да обърнем внимание само на информирания избор. В Швейцария се обръща голямо внимание на това хората да бъдат възпитавани и обучавани, за да използват инструментите за влияние, с които разполагат, казва Марк Летау. Всички от рано са информирани и въвлечени в конкретните теми много преди момента на гласуването. Включително младежите и децата. Търсят се оригинални и остроумни начини дори и най-сложните въпроси да бъдат „преведени” на техния език, за да бъдат в течение какво решават възрастните.

„Държавата това съм аз”

Накрая за още един начин, по който типичният швейцарец въздейства върху пространството, в което живее – чрез огромното разнообразие от граждански сдружения, клубове, дружества по интереси, в които участва пряко или просто дарява средства. Това е традиция, развила се бурно след средата на 19-ти век, когато е законово регламентирана. Днес 4 милиона швейцарци (практически цялото възрастно население на страната), са по някакъв начин въвлечени поне в една такава асоциация на гражданското общество. В страната има 100 хиляди регистрирани граждански организации и поне два пъти повече нерегистрирани.

Държавата подкрепя тези организации косвено - чрез данъчни облекчения. Да 20% от доходите на всеки швейцарец могат да бъдат приспаднати от облагането с данъци, ако са платени като членски внос или са дарени на граждански организации (разбира се, при съответната отчетност и мерки за контрол). Ако се съди по данъчната декларация на съпругата на Марк Летау, например, през миналата година тя е подкрепила цели 25 организации. Например, екологичната WWF(която има клон и в България). Или организация, която събира помощи за нуждаещите се по света (поне половината от швейцарската помощ за чужбина идва от такива организации, тоест, пряко от хората).

Самият Марк членува в спортен клуб, в сдружение, издаващо местно литературно списание, в нещо като клуб за приятелство с България и в сдружение за качествени медии. Освен това подпомага две квартални сдружения - едното създало малка компостираща инсталация, другото – детска ясла. И инсталацията, и яслата не получават финансиране от държавата.

„Просто местните хора си казват – имаме проблем, дайте да го решим. Всеки е част от решаването на проблема. Хората най-напред се опитват да решават своите проблеми сами. Това е много дълбоко в съзнанието на обществото, част от културата и етиката, от ДНК на швейцарците”, казва Марк Летау.

Швейцарецът, продължава той, не би могъл да проумее защо в малка страна като България въпроси като присъединяването към ЕС или НАТО са решени без референдум. Или как е възможно без референдум въвеждането на плосък данък. От друга страна, швейцарецът много трудно би проумял смисъла на друг въпрос, който често може да се чуе в България. Ако го попиташ „какво прави държавата за теб”, ще се учуди много и ще ви каже: „Каква държава, аз съм държавата. Нямам нужда от държавата, а от решение”.

И едно уточнение. Мнозина ще кажат, че на швейцарците им е лесно, защото са богати. Истина по-скоро е точно обратното. Една от най-важните причини за швейцарското богатство вероятно е именно в начина, по който са устроили и управляват държавата и живота си.

Берн-София

*Текстът е резултат пътуване до Швейцария в рамките на проекта "Демокрацията е процес" на Фондация Дарик и Репортери без граници, Швейцария.