Новите членове на ЕС ще променят конституцията, писана от старите

"Имате две крави. Европейската комисия решава коя директива да се прилага по повод доенето и храненето на кравите. Ако няма директива, комисията я измисля. След това тя ви плаща, за да не доите кравите, взима ги и двете, убива едната, дои другата и излива млякото в канавката. След като това стане, трябва да попълните специални формуляри, за да отчете какво е станало с кравите"
(Стар виц, онагледяващ европейската демокрация)

Срещата на Шрьодер, Ширак и Блеър миналата седмица имаше неизказан конституционен смисъл. Конкурентността и стопанските въпроси са само формален повод и опит да се хвърли прах в очите на публиката. Идеята за "министър" на икономиката, назначен от трите най-големи, е начин да се подсигури контрол върху процеси, които вероятно ще се развият след разширяването на съюза. Става дума за практически трудности в налагането на стопанската визия на проектодоговора за конституция на ЕС.

Изключително важно е да се предвидят тези процеси. Няколкото дебата по повод възможните конституционните промени вследствие на присъединяването към ЕС показаха, че в България господства едно странно настроение. А именно: взема се текст на съюза и съответен нему закон или конституционна разпоредба и се мисли как разпоредбите да бъдат преписани във втория. При това се изпускат две много важни обстоятелства: първо, че текстовете имат смисъл, и второ, че те ще породят определено поведение.

Целта на тази статия е да опише някои възможни развития, свързани с проектодоговора за европейска конституция.

Изборът на новите членове

Конституционните разногласия по повод "как" се гласува са всъщност по повод това "какво" ще подлежи на гласуване. Новите членове обаче нямат свободата на избора да не приемат договора за конституция.

Избирателите в новите страни членки гласуваха и гласуват "за" членство в съюза, защото нямат друга алтернатива. Ако те биха казали или кажат "не" - съществува реална заплаха да останат изолирани от един глобализиращ се свят, ограничени в своето пътуване и възможности да търсят по-добри перспективи за лична (и на своите наследници) реализация. Гласуването "за" е всъщност невъзможност да се гласува "не". Заплахите от "не-присъединяване" - макар и не съвсем артикулирани - се оценяват от мнозинството като достатъчно тежък аргумент, мотивиращ поемането на ясните тежести на членството.

Освен това, избирателите от бившите комунистически страни търсят убежище от досадния доморасъл политически естаблишмънт и се надяват да го заменят с нещо друго, по-приемливо.

Сегашния проектодоговор за нова конституция на съюза е писан без ясен, пряк и нарочен мандат от суверена. От него относително точно произтичат само привилегиите на централната администрация в Брюксел.

Центърът на обсъжданията

Разпределението на местата в институциите на съюза и начинът на взимане на решения са само поводът за разногласията. На практика това означава отказ от правото на вето и запазването му в някаква форма за относително големите "стари членове" на съюза.

Както стана дума, важно е какво ще се гласува.

На първо място, новата конституция ще установи нови цели и нови компетенции на съюза. За разлика от нормалните добре разработени конституции, комисията на ЕС не е ограничена, не е определено точно какво може и какво не може да прави правителството в Брюксел. Съюзът придобива нова компетентност, която също не е ограничена нито от неприкосновени права, нито от забрана от упражняване на неделегирани правомощия.

Дори ако се вземат примери от такива ограничения, опитът не е окуражават. Известно е, че поправка 10 (приета 1791) към конституцията на САЩ запазва за членовете всички прерогативи, които не са специално делегирани на съюза. През 1900 г. правителствата на отделните щати са извършвали 70% от държавните разходи, а това във Вашингтон - само 7 на сто от тях. Днес федералното правителство харчи 70%, а щатските 7% (останалото е работа на общините).

Така наречената от новата конституция на ЕС "споделена компетентност" между центъра и страните-членки отваря широко вратата пред всяко намерение за централизация.

Без ограничения се утвърждава принципът, че "конституцията и законите, приети от институциите на ЕС в изпълнение на признатите им компетенции, имат приоритет пред законите на страните-членки". И сега международните договори имат приоритет пред вътрешното законодателство на страните членки. От практическо гледище, с конституционния договор Брюксел получава много повече власт и законодателството на страните-членки е драстично ограничено.

Този суверенитет в редица присъединяващи се страни е създал или помогнал да се налучкат редица облаги за фирмите и гражданите в тези страни, които постепенно ще бъдат премахнати.

Новата компетентност на съюза

Съюзът става юридическа личност. По силата на принципите на международното право неговото законодателство престава да бъде насока ("директива") за отделните страни-членки и става просто закон за тези страни. Разширяват се функциите на цялото, особено в областта на:

а) външната политика и отбраната,
б) фискалната и икономическа политика,
в) правораздаването,
г) социалната политика.

От тези четири промени три са принципно нови области, а фискалната и стопанската политика са инструментът за прокарване на тежестта на цялото. В същото време предимствата на новите страни членки са най-вече в данъчната и социалната политика.

Тежестта на цялото се осъществява като "споделена компетентност" между съюза и страните-членки в следните основни области:

1) вътрешен пазар;
2) свобода, сигурност и правосъдие;
3) земеделие и риболов (без консервирането на морските биологични ресурси);
4) транспорт и общоевропейски пътно-транспортни мрежи;
5) енергетика;
6) социална политика;
7) икономическо, социално и териториално интегриране;
8) околна среда;
9) защита на потребителите и т.н.

Новите фискални правила и последиците от тях

В чл. ІІІ 61-62, се постановява, че за данъци, "различни от данъците върху оборота, ... акцизните облагания и другите косвени данъци, не могат да се извършват освобождавания и връщания на суми при облаганията при износ към другите държави-членки и не могат да се налагат компенсаторни такси по отношение на вноса от държавите-членки, освен ако планираните разпоредби са били предварително одобрени за ограничен период от време, чрез европейско решение, прието от Съвета на министрите по предложение на Комисията."

Нормите на конкуренцията се споменават като основание за подобни решения (§ 1 на чл. ІІІ, 62), но предложенията в комисията се вземат с квалифицирано мнозинство (там, §2) и консултации с Икономическия и социален съвет и Европейския парламент (ал. 62).

Какво означава обстоятелството, че се дава предимство на общият принцип на мажоритарен вот в рамките на европейските институции, оставяйки единодушното решение като изключение?

1. Премахват се възможностите за данъчна конкуренция (в областта на преките данъци), където е силата на новите страни членки. Не е ясна съдбата на законодателството в областта на политиката на благосъстояние, т.нар. социална политика. Засега в тази област действат повече абстрактни препоръки, отколкото "директиви". Може да се предполага, че тук развитието ще бъде - поне първоначално - по посока на налагане на френско-германския модел на социална политика.

2. Всяко затягане на регламентите в областта на фискалната и социалната политики ще означава под-оптимални възможности за растеж на благосъстоянието в страните от Централна и Източна Европа.

3. Конкурентността в чл. ІІІ, ал. 61-63 не е определена. По традиция - когато става дума за тарифни ограничения - тя се разбира предимно като изравняване на разходите на труд за единица брутен вътрешен продукт. (При нетарифните ограничения позоваванията са обикновено по повод т.нар. защита на потребителите и свързаните с нея елементи на правото на съюза). При това стечение на обстоятелствата никакви оригинални подходи по повод преките данъци от страна на новите членове на съюза няма да бъдат толерирани.

4. Разходите по хармонизиране (транспониране) на законодателството са основен системен недостатък на новите страни-членки. Техният размер е толкова по-съществен, колкото по-ниско от средното за съюза е равнището на национален доход на глава от населението. Засилването на центростремителните сили в процеса на законодаване на съюза ще отнема разполагаем доход от фирмите и гражданите на новите страни членки, чиито относителни стойности ще са по-непоносими. За тези, които не знаят, нека напомним, че комбинираният ефект от спазването на законодателството на ЕС от отделните страни членки струва на фирмите през 2000 г. 540 милиарда евро.*

5. Естествено има и някои чисто политически ефекти от новата схема. Създават се предимства за чисто етатистки и популистки партии. "Националистическите" и настояващите за суверенитет и видима връзка между избиратели и избраници политически партии ще се окажат "неевропейски".

Сравнителните предимствата на новите страни членки

1. В новите страни членки властта е по-малко всепроникваща и патерналистична в сравнение с тази, която старите европейски държави имат над своите граждани. Това много ясно се вижда от средно два пъти по-големия размер на сивата икономика в тези страни и от значително - средно с около 10 на сто - по-ниското комбинирано данъчно облагане.

2. В съвременния свят правителствата са обречени да събират по-малко данъци. Това се дължи на непреодолимите сили на фискалната конкуренция, на бързото движение на капитали и на съвременните технологии. Новите страни членки знаят това от собствен опит и вече са се съобразили с този факт. Опитите за въвеждане на нови данъци от страна на съюза ще бъдат обречени на неуспех. Някои страни - например Австрия, скорошен "нов" член на съюза - реагират бързо и свалят данъците. Причините за това са две: да се направи нужното преди новата конституция и да се предотврати отлива на капитали към нови членове със значително по-ниски данъци от средното за съюза. За да няма такива творчество, някои "стари членове" сега замислиха длъжността комисар на ЕС по икономическите въпроси.

3. Новите европейски икономики имат забележително по-висока мобилност на труда, пазара на работна сила и съответно от шест до седем пъти по-ниски разходи за труд за производство на единица продукция. Това предимство ще се запази поне 10-15 години, за някои страни - България и Румъния например - дори по-дълго. Това ще бъде основание за приток на капитали от другите страни. Забраните за приток на труд от новите към старите страни членки няма да могат да се прилагат.

4. Новите европейски икономики са по-отворени от старите. Смята се, че през 2000 г. протекционизмът на ЕС се равнява на около 600 милиарда евро или на около 7% от БВП на съюза. През същата година с различни мерки съюзът е защитил около 200 000 промишлени работни места , което е струвало на потребителите 43 милиарда евро или по 213 000 щатски долара на работно място.** В новите икономики подобни разходи вероятно ще са непоносими, а към тях няма да се прилагат и същите протекционистични мерки (т.е. работни места в тях няма да се защитават, поне не в такава степен и подобни разходи).

5. Новите страни членки са отишли по-далеч от старите поне в няколко области, макар не винаги да е осигурено качеството:

- по-дерегулирано пенсионно осигуряване;
- реформиращо се здравно дело;
- по-свободна сфера на образованието;
- по-напреднало дерегулиране на комуникациите в сравнение със средното в ЕС;
- частно управление и предлагане на бивши държавни услуги, включително в областта на транспортната инфраструктура.

Промяна отвътре

Разширяването на ЕС изигра съществена роля за стабилизирането и демократизирането на Централна и Източна Европа. Хората и правителствата тук нямат избора да кажат "не" на ЕС. Съзнателно или не обаче, те ще го пременят от вътре.

Европейската комисията все повече се съсредоточава върху социалното законодателство, ограничавайки националното и регионалното разнообразие и намалявайки свободата на индивидуалния избор. Тази свобода в новите страни членки няма да може да бъде ограничена. Въпреки че сегашният проекто-договор се стреми да направи точно това.

Съдбата на пакта за фискална стабилност на съюза показва, че в него има два типа страни - страни, в които правилата се спазват и такива, които могат да си позволят не-договорено поведение. Засега в областта на фискалната дисциплина това са предимно Франция и Германия.

В областта на спазването на другите директиви също има две ясно разделени категории. Обединеното кралство, Ирландия и скандинавските членове четат внимателно нормите на съюза, спазват ги и затова търсят най-евтиния начин да ги прилагат. Останалите членове по-скоро не ги спазват или правят това формално. Колкото по на юг е дадена страна, толкова повече не спазва правилата или се опитва да не ги спазва.

Новите страни членки ще съчетаят по странен начин предимствата и на двете групи. Поради ниските данъци те вече четат внимателно правилата и вече търсят евтино приложение. Но онова, което не могат да изпълнят или не им изнася, те просто ще се преструват, че изпълняват.

Сега действащите правила предвиждат, че "държавите-членки... действат в съответствие с принципите на отворената пазарна икономика и свободната конкуренция, благоприятстващи ефективното разпределение на ресурсите".

Новият замисъл е, че "съюзът работи за устойчивото развитие на Европа, основано на балансиран икономически растеж и конкурентно социално-пазарно стопанство, целящо постигането на пълна заетост и социален прогрес."

Ако новите страни членки поемат този път, ЕС е обречен на по-ниска конкурентност; съответно други части на глобуса ще стават по-привлекателни като възможност за кариера и благоденствие. Засега те просто няма да имат администрация, която да наложи социалистическата визия на старите членове и тяхната конституция.

Промяната отвътре ще се случи просто поради обстоятелството, че гражданите и фирмите в новите страни-членки на съюза ще продължат до голяма степен да се държат по начина, по който се държат и днес.

Ако в тези разсъждения има рационално зърно, най-скромният извод за хода на местния дебат е, че той не следва да възприема текстовете на Брюксел като единствена реалност.

* Виж: SIGMA (OECD), Improving policy instruments through impact assessment, Sigma paper No. 31, 17 May 2001, p. 40.

** Виж: Tomas Larsson, The Race to the Top. The Real Story of Globalization, Washington D.C., Cato Institute, 2001, p. 63.

Още от България