Одит на силата в отношенията ЕС - Москва

Публикуваме встъпителната част на първия доклад на Европейския съвет за външна политика (ЕСВП)  “APower Audit of EU-Russia Relations”.

От момента, когато Доналд Ръмсфелд раздели европейския клуб на “нови” и “стари” страни членки, Русия се превърна в темата, предизвикваща най-многоразногласия в Европейския съюз. През 90-те години за страните, членуващи в ЕС, беше лесно да постигнат обща позиция по отношение на Москва. Те се обединиха около стратегия за демократизиране и приближаване към западните стандарти на една слаба и задлъжняла Русия. Днес тази стратегия е вече напълно разбита. Препускащите нагоре цени на газта и петрола направиха Русия по-силна и преди всичко твърде малко заинтересувана от присъединяване към Запада.

Макар, че ЕС се провали в опитите си да промени Русия през ерата на Путин, Русия има огромно влияние върху ЕС. По отношение на енергийнитеизточници, тя привлича отделните страни, членуващи в ЕС, сключвайкидългосрочни сделки, които уронват основните принципи, върху които е изградена общата стратегия на ЕС. По отношение на Косово, тя блокиранапредъка в ООН.

В Кавказ и централна Азия, руските усилия на практика изключиха ЕС от един район, където той искаше да съдейства за политически реформи, разрешаване на конфликти и създаване на партньорства в сферата на енергийните източници. И в Украйна и Молдова, Москва поработи сериозно, притова - с известен успех, за да ограничи привлекателността на европейскатасистема.

Новото предизвикателство, което Русия отправя към ЕС, е далеч по сериозно от заплахата за откъсване от енергийните източници или блокиране на решения в ООН. Тя се превръща в идеологическа алтернатива на ЕС, с различен подход към суверенността, силата и световния ред. Докато Европейската схема се основава на законността, Москва приема, че законите са просто израз на силата, и че когато балансът във властта се променя, законите трябва да бъдат променени в съответствие с това.

Днешна Русия се опитва да ревизира условията на търговски сделки със западни петролни компании, военни споразумения като Договора за конвенционалните оръжия в Европа и дипломатически правила за поведение като Виенската конвенция. Опитва се също да създаде взаимоотношения на “асиметрична взаимозависимост” с ЕС. Докато водещите фигури вЕС вярват, че мирът и стабилността се изграждат чрез взаимодействие, руските ръководители се стремят да създадат обстановка, в която ЕС се нуждае от Русия повече, отколкото Русия - от ЕС, особено по отношение на енергийния сектор.

Разпокъсването на европейската сила

За да помогне за повишаване на качеството на европейския диалог, ЕСВП направи “одит” на силата по отношение на взаимоотношенията между ЕС и Русия, като изследва ресурсите, с които разполага всяка от страните, както и съответно тяхната способност да реализират своите политически цели.

И макар ЕС да е далеч по-мощен отколкото Русия по отношение наконвенционалната сила – населението му е три и половина пъти по-голямо от това на Русия, военните разходи – седем пъти повече, икономиката - 15 пъти по-голяма, европейците разпиляват своя най-мощен източник на сила: своето единство.

Първата международна конференция на новоучредената неправителствена международна организация Европейски съвет за външна политика (ЕСВП) се проведе в понеделник в София.  

ЕСВП е нов паневропейски изследователски център с офиси в Берлин, Лондон, Мадрид, Париж, Рим, София и Варшава. Основната му цел е да насърчава провеждането на по-съгласувана и енергична европейска външна политика в подкрепа на европейските общи интереси и споделени ценности.

Сред петдесетте учредители на ЕСВП са бивши министър-председатели, президенти, еврокомисари, настоящи и бивши депутати и министри, известни интелектуалци, граждански активисти и дейци на културата от 27-те страни от ЕС. Съпредседател на борда на ЕСВП е Марти Ахтисаари, бивш президент на Финландия и в момента специален пратеник на ООН за Косово. Изпълнителен директор на организацията е Марк Леонард.

Основните теми, които участниците в срещата на ЕСВП обсъждаха в София, бяха три: „Европа и Русия – предизвикателства на едно специално партньорство”, „Балканите – запълване на пропастта между стабилизация и присъединяване”, „Източните съседи на ЕС и Черноморското взаимодействие”.

Противно на широко разпространеното схващане, различията между европейските държави са много по-комплексни, отколкото разделението им на стари и нови членове. Ние идентифицирахме пет отделни политически подхода към Русия , споделяни както от старите, така и от новите членки:

'Троянски коне” (Кипър и Гърция), които често защитават руските интереси в системата на ЕС и желаят да налагат вето върху общите европейски позиции;

“Стратегически партньори” (Франция, Германия, Италия и Испания), които се радват на “специални взаимоотношения” с Русия, което понякога накърнява общите европейски политики;

“Приятелски прагматици” (Австрия, Белгия, България, Финландия,Унгария, Люксембург, Малта, Португалия, Словакия и Словения), които поддържат тесни контакти с Русия и са склонни да поставят своите бизнес интереси над политическите цели;

“Студени прагматици” (Чешката република, Дания, Естония,Ирландия, Латвия, Холандия, Румъния, Швеция и Обединеното кралство), за които също водещи са бизнес интересите, но по-малко от останалите се страхуват да критикуват поведението на Русия по отношение, например, на човешките права,или по други въпроси; и

“Новите войници от Студената война” (Литва и Полша), които имат открито враждебни отношения с Москва и желаят да се възползват от правото на вето, за да блокират преговорите на ЕС с Русия.

Най-общо казано, в ЕС съществуват два основни подхода и всяка от петте цитирани групи клони към една от тези основни политически парадигми. От едната страна на спектъра са онези, които гледат на Русия като потенциален партньор, който може да бъде привлечен в орбитата на ЕС чрез процес на постепенна интеграция. Те подкрепят включването на Русия във възможно най-много институции и стимулирането на руските инвестиции в енергийния сектор на ЕС, независимо от това, че Русия понякога нарушава правилата. От другата страна са онези членове на ЕС, които гледат на Русия като заплаха. Според тях, на руския експанзионизъм и незачитане на демокрацията трябва да бъде даден отпор, чрез политика на „възспиране", което предполага изключване на Русия от Г8, разширяване на НАТО и включване на Грузия в него, подкрепа за антируски режими в съседните райони, изграждане на ракетни щитове, създаване на „енергийно НАТО” и изключване на руските инвестиции от европейския енергиен сектор.

Нито един от тези два подхода не заменя модела от 1990-те години за“демократизиране на Русия”. Всеки от тях има очевидни недостатъци, които правят и двата непривлекателни за повечето от членуващите в ЕС страни.

Първият подход би дал на Русия достъп до всички облаги от сътрудничеството с ЕС, без да се изисква тя да се съобразява с ясни правила. Другият подход – на открита враждебност, би направил трудно за ЕС да се възползва от помощта на Русия при разрешаването на множество общи проблеми в европейския регион, пък и отвъд него.

Необходимостта от нова парадигма:

Утвърждаване на върховенството на закона

Въпреки разнообразието на интереси на страните-членки на ЕС, на тяхната история и география, днес съществува възможност за обединяването им около нов по-добър подход, тъй като става все по-очевидно, че статуквото работи срещу интересите на всичките пет групи държави. За да развият тази нова парадигма във взаимоотношенията, европейците ще трябва да преосмислят целите, средствата и политиките, които са характерни за техните връзки с Русия.

Ако дългосрочната цел бъде да се създаде една либерална и демократична Русия като съсед, то по-реалистична средносрочна задача би било да се съдейства за това, Русия да уважава върховенството на закона, което ще и позволи да стане един надежден партньор. Законността е основополагаща за Европейската схема и нейната ненадеждност в Русия е проблем за всички европейци, работещи там.

Избирателното прилагане на закона от страна на Русия влияе на бизнеса, който се безпокои за изпълнението на договорите; на дипломатите, които са загрижени за евентуални нарушения на международни споразумения; на защитници на човешките права, притеснени от авторитаризма; както и на отбранителните структури, които се стремят да избегнат военно напрежение.

Един подход, основаващ се на върховенството на закона, освен всичко, ще предизвика положителни нагласи сред руското общество, където дори гражданите, които вече гледат с известен цинизъм на езика на демокрацията, са загрижени за съществуващата корупция и демонстрацията на сила от страна на държавата, в качеството и на върховен арбитър.

Ако водещите фигури в ЕС успеят да се обединят около такава обща стратегия, те ще бъдат в състояние да използват много различни лостове за да я наложат. Този доклад посочва някои от областите, в които политиците биха могли да преосмислят подхода си, в съответствие с парадигмата за върховенството на закона:

Oбвързване с Русия, с условия

Онези, които предлагат ”политика на въздържане” и “постепенна интеграция”, разсъждават дали Русия трябва да бъде изключена от Г8 и дали да се блокират преговорите за ново споразумение за партньорство и сътрудничество.

При подход на “върховенство на закона”, ЕС би трябвало да съхрани ангажимента на Русия в тези институции, но да обвърже обхвата на сътрудничеството с нивото на съобразяване на Русия с принципите иобщите правила и споразумения. Ако Москва нарочно протака поотношение на ангажиментите и политиките на Г8, то ще трябва да сеорганизират повече съвещания по тези въпроси във формат Г7 – т.еизключвайки Русия.

Съюзът, също така, не би следвало да се страхува да предприеме организирането на среща на високо равнище с Русия и преговори за ново Споразумение за партньорство и сътрудничество, за да насочи вниманието към въпросите, по които Русия не съдейства, като Косово и конфликтите в Грузия и Молдова.

Двустранност, основана на конкретни принципи.

Предлагжащите “постепенна интеграция”, гледат на двустранните отношения като добър начин за оказване на влияние върху Русия по време на напрежение. Техните опоненти са склонни да квалифицират тези контакти като вид предателство ( полските политици, например определиха споразумението от Нордстрийм като новият пакт Молотов-Рибентроп).

Според парадигмата за “върховенство на закона”, ЕС трябва да се стремикъм “двустранност, основана на конкретни принципи”. Целта е да сегарантира, че двустранните контакти между Русия и отделните страни от ЕСще подпомагат, а не - подкопават постигането на общите цели на ЕС. Същотака, повечето страни членки ще отдават необходимото значение на системада ранно известяване, която ще позволи да се обсъждат в рамките на Съюзакакто предстоящи кризи, така и предстоящи сделки.

Интегриране на съседите/региона

Страните от ЕС, които подкрепят ”постепенната интеграция” се стремят дя избугнят надпреварата с Русия за влеяние в граничещите с Европа региони. От дзруга страна, страните, които подкрепят подхода на „възспиране”, желаят ЕС да засили присъствието си в страни като Грузия, Украйна, Молдова и Беларус, за да ограничи руското влияние.

С подхода, който разглеждаме, ЕС би трябвало да насочи усилията си къмтова, да се стимулират тези страни да приемат европейските норми и регулация и по този начин да бъдат интегрирани в Европейската схема.

Съюзът би могъл, също така, да инвестира във взаимно обвързване на системите за електроснабдяване на някои съседни държави, да им дадедостъп до нефтопровода “Набуко”, да разшири европейската енергийнаобщност и да съдейства за пълно прилагане на европейските норми за енергетиката в Турция, Украйна и Молдова. Това може да доведе доосвобождаване на собствеността на енергийните компании в тези страни,по-голяма прозрачност в техните енергийни сектори и като резултат – по-голяма енергийна сигурност за Европа и по-малко възможности Русия даизползва енергията, като инструмент за външна политика. ЕС трябва, същотака, да проучи възможността да се даде мандат на Комисаря по търговия дапредоставя бърз достъп на определени стоки до европейския пазар, в случайна политически мотивирано налагане на ембарго от страна на Русия, катотова за грузинските и молдовски вина.

Налагане на закона

Подходът на “постепенна интеграция” се насочва към подписването на споразумения с Русия и стимулиране на съвместни инвестиции и диалог с надеждата, че това ще промени начина, по който руският елит ръководи своя бизнес и дипломация. Подходът на “Възспиране” се стреми да ограничи взаимодействието с Русия, както и руското влияние вътре в ЕС.

Подходът “върховенство на закона” би стимулирал взаимни споразумения и инвестиции, но би бил много по-твърд по отношение на тяхното изпълнение. Така например, ЕК би трябвало да има политическата подкрепа да прилага политика на конкуренция в енергийния сектор и да разследва някои от по-съмнителните сделки между Русия и компании от ЕС. Казано по-общо, ЕС трябва да изисква изпълнението на растящия брой споразумения, които не са изпълнени - Споразумението за пaртньорство и сътрудничество (PCA), за четирите общи пространства (четирите Общи пространства) и Европейскатаенергийна харта. Да се пренебрегва умишленото протакане от страна наРусия, означава да не се зачита самият принцип за взаимоотношения сРусия, базирани на ясни правила

Нов баланс на отношенията

ЕС не бива нито да се стреми да ограничава контактите си с Русия, както предлагат привържениците на подхода на “възспиране”, нито да приема взаимоотношения с превес на руския интерес, при което зависимостта е неравномерна и натежава в една посока.

За да се създаде нов баланс на отношенията, ЕС трябва да приеме вътрешниправила за поведение по отношение на енергийните сделки и насоки засключване на дългосрочни договори и предстоящи обединения. За да сеизбегне по-нататъшно монополизиране и разединение на европейскияенергиен пазар, ЕК може да получи правото предварително да одобрява големи енергийни сделки по дългосрочни договори и далекопроводи между ЕС и чужди енергийни компании. На практика, това би трябвало да става чрез свободна конкуренция, при стриктно зачитане на законовите норми и създаване на интегриран и гъвкав пазар на природния газ.

Най-голямото предизвикателство няма да бъде да се разработят нови отделниполитики, а да се укрепи най-мощното средство на ЕС за взаимодействие с Русия: неговото единство. ЕС трябва да направи един основополагащ избор: или страните членки ще продължават да следват своите лични планове за двустранни отношения и, в крайна сметка, ще загубят всички; или ще се обединят, което ще изисква отделните страни да направят вероятно болезнени отстъпки, за да упражняват истинско влияние върху същността на взаимоотношенията с Русия.

За да се помогне за постигането на такова ниво на единство, ЕС би могъл дасформира инициативни групи от страни членки за изработване на общстратегически анализ и съвместни инициативи по ключови въпроси, като Украйна, Централна Азия или международната енергийна политика. Крайната цел би следвало да бъде, с помощта на европейските институции, да се търси възможно най-широк консенсус сред членовете на ЕС за политики, които утвърждават върховенството на закона. Това ще изисква усилия за убеждаване на повечето страни членки в тази необходимост.

Ако ЕС желае Русия да бъде надежден съсед, който зачита и се съобразява със законите и демократичните принципи на континент, където и последната сянка на желязната завеса е изчезнала напълно, той трябва да гради партньорството си с Русия на същата основа, която направи възможен успеха на европейската интеграция – взаимозависимост, основана на ясни правила, прозрачност, симетрични взаимоотношения и консенсус. Тази база не се изгражда сама. Съюзът трябва да бъде много по непоколебим по отношение на договарянето на правила за взаимодействие с Русия, и след това – да ги защитава.

Пълният текст на английски език можете да намерите тук

Още от Европа

Какво би означавало отпадането на мониторинга на Европейската комисия?