Проф. Огнян Герджиков: В законотворчеството сме си самодейци отвсякъде

"През последните години законодателят ни е обладан от опожаряващата страст да дава легални дефиниции, пред някои от които, кандидат-студентските бисери "пасти да ядат”. Така например в един закон е дадена жизненоважната дефиниция що е то "календарна година”. Осветлен от божията промисъл законодателят ни е постулирал, че "календарна година е периодът от 1 януари до 31 декември на същата година”. Да се чуди човек как сме я карали досега, без да сме били наясно кога почва и кога свършва годината", казва проф. Огнян Герджиков пред Mediapool.

Проф. Герджиков, след 1 ноември трябваше под ваше председателство да заработи Съветът по законодателството към НС, който да дава аргументирани юридически становища по законопроектите. Защо този съвет все още не е конституиран?

Да, имаше идея за такъв съвет. Тя беше на председателя на парламента Михаил Миков, но идеята не получи развитие. Мога само да гадая защо не се реализира. Вероятно управляващите са сметнали, че подобен орган ще затормози излишно законодателната им дейност.

В работата на сегашното Народно събрание, както и на предишното прави впечатление бързината, с която се внасят промени в закони и те биват също толкова скоростно приемани, без да е ясно защо се бърза и какъв ефект се гони. Какво е вашето обяснение за тази бързина?

Не мога да намеря разумно обяснение защо е тази припряност в законотворческата дейност. Намирам само неразумни, или по-точно – нелицеприятни обяснения.

Няма никаква обществена необходимост от бързо създаване на закони. Такава необходимост съществуваше преди приемането на страната ни в Европейския съюз. Тогава трябваше за кратко време да хармонизираме законодателството си в 18 правни области, за да изпълним критериите за членство. Най-голямата тежест падна върху 39-ото Народно събрание. Смея да твърдя, че като цяло, то се справи с чест с тази изключително отговорна и важна за страната ни задача.

След 1.01.2007 г. обаче няма никаква обществена необходимост от припряност в нормотворчеството. Следователно необходимостта трябва да е друга.

Как да си обясним поставения наскоро, убеден съм - световен рекорд, по бързо приемане на закон. Става въпрос за Закона за допълнение на Закона за енергетиката. Внесен е на 25 февруари 2013 г. Приет е в комисия наведнъж на първо и второ четене на 26 февруари 2013 г. и на 27 февруари е приет и в зала, пак наведнъж - на първо и второ четене.

Следователно приемаме закон за 48 часа! Най-малкото – звучи крайно несериозно. За сметка на това съвсем сериозно звучи светкавичната промяна, с която се обложиха приходите на дружествата от ВЕИ-сектора. Тази промяна демонстрира за пореден път, че българската държава няма намерение да създава трайна и предвидима регламентация. Излиза, че подлъгваме инвеститорите – български и чуждестранни – да вложат капитали в определен енергиен сектор и след това им забиваме нож в гърба. Как ще искаме да ни вярват?

Предприемачът си прави точно сметката, като се надява, че действа по твърдо установени правила на играта. И хоп – сменяме правилата. Това е недалновидност, граничеща с безотговорност. По противопоказно поведение за създаване на бизнес среда не може да се измисли.

Какво е качеството на приеманите закони и защо се налага честата им преработка и допълнения, правени буквално седмици или месеци след приемането?

За мен това е най-важната и най-болна тема. Тази седмица бях на връчването на наградата "Златен пирон", учредена от гражданското сдружение "Юридически барометър" с председател проф. Даниел Вълчев. Наградата е за "върхови постижения” в законодателството ни. Хем смешно, хем тъжно.

Като слушах изложението на колегите, за пореден път си дадох сметка, че неблагополучията в законодателството ни се дължат на различни причини.

Какви?

Първата е липсата на професионализъм. В определени области липсата е тотална.

Втората причина се нарича лобизъм. А третата – откровена глупост.

През последните години законодателят ни е обладан от опожаряващата страст да дава легални дефиниции, пред някои от които, кандидат-студентските бисери "пасти да ядат”.

Така например в Допълнителните разпоредби на Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите е дадена жизненоважната дефиниция що е то "календарна година”. Осветлен от божията промисъл законодателят ни е постулирал, че "календарна година е периодът от 1 януари до 31 декември на същата година”. Да се чуди човек как сме я карали досега, без да сме били наясно кога почва и кога свършва годината.

Особено ценно е казаното, че краят е на 31 декември на същата година. Иначе имаше опасност да настъпи сериозно объркване дали краят на годината не предхожда началото ѝ.

За да не остане по-назад, Законът за лекарствените продукти в хуманната медицина дава следното ювелирно определение: "Сериозно нежелано събитие” е всяка неблагоприятна промяна в здравното състояние, която е станала причина за смъртен изход…”. От това определение става ясно, че ако събитието не е достатъчно сериозно или, не дай, Боже, е желано, то губи значение като причина за смъртния изход.

Законът за опазване на околната среда също дава принос в ограмотяването на нацията като ни обяснява какво означава "даване на информация”. Оказва се, че "Даване на информация” е актът на даването на информация". Колко е хубаво, че законодателят ни се е учил от такива велики литературни произведения като "Мечо Пух”. Там по подобен начин Мечето мъдро заключава, че "колкото повече вали, толкова повече вали”.

За разлика от досегашните примери Законът за туризма намира други, далеч по-високи измерения на словесната изящност: "Бранд” е уникалното съчетание от емоционални и рационални възприятия за една дестинация и типа продукт, който тя предлага, отличаващи я от конкурентните дестинации като най-подходяща за съответните целеви пазарни сегменти”.

Как да не се преклониш пред такъв законов шедьовър!

Другата причина за лошото качество на законите са опитите, понякога успешни, чрез тях да се задоволяват т.нар. корпоративни, а понякога и политически интереси за сметка на националните. В тази категория спада приетият на първо четене Закон за ГМО, с който се целеше отпадане на забраните за отглеждане на генно-модифицирани организми. Слава Богу, че общественият натиск не позволи този закон да мине.

По същия начин имаше опит да се направи реверанс към превозвачите в Закона за автомобилните превози с отпадане на изискването за категоризация на автобусите, превозващи деца.

А опит да се задоволи политически интерес бе приетата поправка в Закона за ДАНС, в който изискванията за заемане на длъжността "председател на ДАНС” бяха скроени по фигурата на Делян Пеевски. Това даде началото на нескончаемите протести срещу правителството.

Отбелязахте и липсата на професионализъм. Къде виждате тази липса?

Това е последната причина за слабото ни законодателство. Тази липса на професионализъм личи, на първо място, от разбирането, че законопроект може да се подготви за "нула" време. Няма гаранция, че закон, който се работи дълго, ще бъде качествен, но е гарантирано, че набързо съчиненият закон ще е лош. Така както не може да се опече агне за 10 минути, какъвто и факир да е готвачът, така и не може да се "съчини” за броени дни закон, тъй като са десетки изискванията за качеството му.

Вторият аспект от липсата на професионализъм е самонадеяността на законодателя ни. Той дръзко навлиза в специални области, без да е подготвен за това. "Хората се заблуждават, не защото не знаят, а защото си въобразяват, че знаят", казва Жан-Жак Русо.

Няма да се уморя да повтарям един от най-фрапиращите случаи на законодателна самонадеяност – намаляването на капитала на ООД на 2 лв. Имало било такива дружества по Европата с капитал от 1 евро. Защо и ние да не го приложим? Хем 2 лв. са повече от 1 евро. Ама това, че в страните, където е предвиден подобен капитал, има множество ограничения и компенсаторни механизми, които да гарантират интересите на кредиторите, няма значение. И че това на практика са друг вид дружества, е подробност. За такова ООД като уреденото в нашия Търговски закон немското право изисква минимален капитал от 25 000, а не от 1 евро.

Законодателят ни и хабер си няма от това. Нещо повече. Министерският съвет беше внесъл законопроект, в който се предлагаше да се намали капиталът и на акционерното дружество. Вместо 50 000 лв. да станел 500 лв. И всичко това, след като България е хармонизирала дружественото си право и в Първата директива на ЕС е казано, че минималният капитал на акционерното дружество трябва да е минимум 25 000 евро!

Как да го коментирам, освен като абсолютно безхаберие. И се сърдим като не ни третират като равнопоставен член на Европейския съюз. Как да ни третират, като в законодателната област сме си самодейци отвсякъде?!

По подобен начин стои въпросът и с приетия на първо четене в правната комисия Закон за изменение и допълнение на Закона за задълженията и договорите. С този законопроект се въвежда т. нар. абсолютна давност от 10 години. Вярно е, че има законодателства, които имат такава абсолютна давност. Но от нея са предвидени редица изключения. Ние обаче не обичаме изключенията. Ние сме по правилата. 10 години и толкова. Какво значение има, че понякога съдебният процес у нас може да трае толкова и след като най-накрая си осъдил длъжника, той с наслада ще може да ти покаже средния си пръст.

Липсата на професионализъм се проявява и в още едно направление – законодателните промени. В това отношение силно наподобяваме шивачът, който три пъти го режел и все късо излизало. Само че ние не се задоволяваме с три пъти. Действаме на принципа "проба-грешка, проба-грешка” и така дор 99 пъти.

Такъв е абсолютният рекордьор в това отношение - Кодексът за социално осигуряване. Приет е през 2000 година. Очаквам в най-скоро време да отбележим юбилейната му стотна поправка. На половината изменения няма и Френският Граждански кодекс от 1804 г. - за повече от 200 години. А ние за малко повече от десетилетие... Как да не сме горди?

Нека сравним и с нашия си опит. Основополагащият закон на гражданския оборот е Законът за задълженията и договорите. Той е от 1950 година. Досега е изменян само 16 пъти. Това, само по себе си, е мерило за качество. Да не говорим за Закона за ООД от 1924 г., който по онова време се е смятал за един от най-добрите в Европа. Оказва се, че нашите бащи и деди са знаели много по-добре от нас как се правят закони.

Продължава практиката да се правят промени в едни закони чрез други закони. Например чрез Закона за бюджета се правят промени в данъчни закони и то след като малко преди това са били предложени и приети промени в същите закони.

Това е любим и доведен почти до съвършенство похват на законодателя ни, особено през последните години. Както е тръгвало, няма да се учудя, ако се опитат в Заключителните и преходни разпоредби на Закона за пчелите да възстановят смъртното наказание.

В момента много актуален е починът за гражданското участие в законодателния процес. Как може този процес да бъде ефективен, а не да се превръща в пропагандна фасада и популистки флирт с избирателите?

Няма съмнение, че България има нужда от активизиране на гражданското участие както в политиката, така и в законодателството. Има опасност обаче да се хлъзнем по тази плоскост и да я доведем до поредната популистка кампания.

Според мен гражданското участие в законодателния процес трябва да бъде фокусирано основно върху идеи. Идеи, например, за началото на училищното образование, за рационализиране на здравното обслужване, за преодоляване на бюрокрацията в различните области на живота ни и т.н.. Но не бива да очакваме от гражданите да изготвят и представят законопроекти. Разбира се, ако не става въпрос за сдружения на квалифицирани юристи.

Законотворчеството е изключително деликатна област, за която се изискват специални знания и висока правна култура. Ако това не го проумеем, още дълго ще бъдем провинция на Европейския съюз.

__________________________

*Огнян Герджиков е професор по търговско право в СУ "Св. Климент Охридски". Депутат в 39-ото и 40-ото Народно събрание и председател на 39-ото Народно събрание.