За държавата на КПКОНПИ и тълкувателната дейност на Върховния касационен съд

Бързам преди КПКОНПИ, министрите на разни неща и специалистите от подлистника на "Монитор" ("Правен свят") да са скочили отново на Върховния касационен съд и неговото Общо събрание на Гражданската колегия (ОСГК). Casus belli в този нов епизод на войната вероятно ще бъде Тълкувателно решение № 1/2018 по т. д. № 1/2018 г. относно инструктивния или преклузивен характер на сроковете на проверките в конфискационните закони – в Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество (ЗОПДНПИ-2012) и Закона за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобито имущество (2018).

Веднага заявявам, че не съм съгласен с това решение и не споделям нито диспозитива, нито решаващите тълкувателни мотиви на ОСГК. По-подробно, макар и неизчерпателно, съм изложил и обосновал тезата си в студиите "За гражданската конфискация, "незаконното придобитото имущество" и вулгаризацията на Правото (I) и (II), публикувани съответно в бр. 5 за 2019 г. и бр. 3-4/2020 г. на сп. "Адвокатски преглед". Категорично обаче намирам съдържанието на това решение на ОСГК за основополагащо, а правните разрешения в него считам за база и за голяма крачка напред към постепенно възстановяване на законосъобразността  на тълкуването и прилагането на конфискационното законодателство (главно ЗОПДНПИ – отм.) и ЗПКОНПИ в съответствие с Конституцията на Република България и принципите на националното право и правото на ЕС.

Първото основно достойнство на това решение е разсейването на мъглата относно това какво представлява производството по комплексното конфискационно правоотношение. Преди всичко ОСГК обявява безусловно, че по време на проверките – независимо по кой от конфискационните закони се извършват те, КПКОНПИ (Комисията) действа като административен орган. Така се изключва съществуващата понастоящем неяснота по въпроса каква е процедурата на проверката и какви са актовете, с които тази процедура завършва. В пълно съответствие с действителната правна среда ОСГК приема, че актовете на Комисията в хода на проверките са поставени в зависимост от различни срокове, както и принципната възможност в рамките на административното производство  тези срокове да са инструктивни или преклузивниНяма да коментирам мотивите за обосноваване на характера на сроковете, които по-скоро са оскъдни, особено при липсата на законова регламентация на разграничението между тези срокове и неговото формалноюридическо обективиране.

В случая е съществено, че ОСГК не подлага на съмнение две неща – бидейки актове на упражняване на административна компетентност, актовете на Комисията трябва да съответстват на един от трите единствено възможни административни акта (индивидуален, общ или нормативен), съответно тези актове може да бъдат постановени само в границите на компетентността на административния орган и само в процесуалните рамки на  административна процедура. С това най-малкото се слага край на възможността Комисията да продължава да твърди, че осъществява проверката "по реда на Гражданския процесуален кодекс (ГПК)", а в хода на административната процедура на проверката "да прилага процесуалните и доказателствени правила на ГПК".

Безспорният характер на проверката като административна процедура предопределя и приложимите към нея общи и специални правила на административното право и процес и съответно принципите, на които са построени системите от правила на тези  правни отрасли. Административният характер на процедурата показва и несъстоятелността на възраженията, че актовете на Комисията са изключени от косвен съдебен контрол, понеже не са административни, както и безбройните възражения – клишета, основавани на неадминистративния характер на процесуалните действия и актове на Комисията, между които служебното ѝ задължение да осъществява пълно, всестранно и обективно изследване и установяване на фактите относно имущественото състояние на проверяваното лице и на останалите лица, засегнати от конфискационното правоотношение, и да носят доказателствената тежест за установяването на тези факти.

На второ място, много важно е, че ОСГК изрично приема, че предвидените в трите конфискационни закона правила за ограничаване на ползването и за отнемането на незаконно придобито имущество са съвместими с  Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи, когато са насочени срещу лица, които са се обогатили неоснователно от "имущество, придобито от престъпна дейност". За конфискуване на имуществото на други лица като санкция за други правонарушения, още по-малко за преследване на виновни предмети (in rem), съвместимостта най-малкото не е подразбираща се и би следвало да е обект на индивидуална проверка във всеки конкретен случай.

От съществено значение е и разбирането, че възможността по гражданскопроцесуален ред (да не се бърка с гражданскоправен ред) е поставена в зависимост от едновременното наличие на три предпоставки – законоустановеност, необходимост от постигане на легитимна цел и пропорционалност. При отсъствието на тези предпоставки, какъвто по мое мнение е случаят с последните два конфискационни закона, граждански иск не може да бъде успешно проведен. Проверката за наличието на тези три предпоставки следва да бъде част от предмета на спор, съответно на доказване в хода на всяко конкретно производство, в което държавата чрез Комисията претендира конфискационно право към елементи от имуществото на засегнатите лица.

И накрая, но не по значение – изключително важно е съдържанието на особеното мнение на част от съдиите – членове на ОСГК, според което отнемането на незаконно придобито имущество при режима на трите конфискационни закона представлява по своето правно естество наказателна мярка, както се разбира това понятие в практиката на Европейския съд по правата на човека и Съда на ЕС. Това означава, че националните съдии ясно отчитат, че съществува обективна възможност конфискационното право на държавата да не премине успешно "теста на Енгел", за да бъде признато за материално право, годно за упражняване по гражданскопроцесуален ред. Тук ще цитирам проф. д-р Лазар Груев, който – проследявайки еволюцията на идеята за т. нар. "гражданска конфискация" и приложението ѝ – констатира в монографията си "Наказването за престъпление" следното: "Гражданската конфискация" все повече се отдалечаваше от наказателното производство, от предшестващата я престъпна дейност на лицето и все повече добиваше "свой облик", самостоятелно изрисуван от законодателя, но толкова неясен (размазан, мътен), че сега ми е трудно да определя физиономията му от правна гледна точка. Още по-трудно при сега действащия закон (ЗПКОНПИ – б. а.)". Няма да коментирам какъв е шансът данъкоплатците, които не са професори, да определят физиономията на конфискационното право на държавата.

Съдържанието на цитираното тълкувателно решение очевидно тепърва ще бъде обект на задълбочено изследване и анализ. Въпреки това в някои отношения то би следвало да произведе незабавно действие. Не просто като "размрази" спрените в съдебната фаза дела, а като се отрази пряко върху дейността и актовете на Комисията, върху съдържанието и принципите на процедурата по осъществяване на цялостната дейност на Комисията – както в извънсъдебната част от комплексното конфискационно правоотношение, така и при упражняване на конститутивните искове на държавата в качеството ѝ на процесуален субституент в исковото производство. Особено в светлината на Доклада на ЕК от 2.06.2020 г., в който изрично пише, че България е заявила пред Европейската комисия, че е транспонирала Директива 2014/42/ЕС чрез законите за гражданска конфискация – нещо, което държавата категорично отрича пред Съда на ЕС и местните съдилища, настоявайки че същата директива е неприложима към производства, различни от наказателните.