Замените на горски земи като държавна помощ*

1. Решението на Европейската комисия

С решение от 5 септември 2014 г. Европейската комисия прие, че някои сделки за замяна на горски земи държавна собственост срещу горски земи частна собственост (станали известни в публичното пространство у нас като „заменки“) представляват държавна помощ, която е неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар на Европейския съюз.

Фактите по случая са обект на обществено внимание от доста време и решението не е в никакъв случай неочаквано. В очакване то да бъде прието обаче, се създадоха доста погрешни представи за неговите основания, съдържание и последици. Замените се превърнаха в обект на публично недоволство. Те се свързваха с подозрения за корупция и злоупотреба с власт. Създаде се очакване, някой да бъде разобличен и наказан. И тъй като никой български орган не се зае с тази задача, погледите се пренесоха върху Европейската комисия. Очакванията към нея бяха да накаже България, налагайки ѝ парична санкция, чиято тежест несправедливо да се понесе от данъкоплатеца, а не от тези, които са одобрили или са се възползвали от замените. Днес, когато решението на Комисията вече е факт, е време да се даде рационално обяснение на ситуацията, като се посочат ясно реалните основания за приемането на този акт и неговите действителни последици.

Истината е, че в проведеното разследване и в приетото решение Комисията не се интересува от моралната страна на замените и от евентуалните злоупотреби свързани с тяхното сключване. Тя няма за цел да осъжда или наказва някого или да дава отрицателна оценка на определено поведение. Това е задача на административния контрол и на наказателното правосъдие на национално равнище. Единствената цел на Европейската комисия в това, както и във всички други разследвания в областта на държавните помощи, е да установи дали с намесата си държавата е повлияла отрицателно на нормалната конкурентна среда предоставяйки предимство на някое предприятие, и, ако се окаже, че е така – да заличи последиците от тази намеса, за да се възстановят условията на конкуренция.

Разбира се, не е изключено разглежданите мерки да са белязани от някакъв вид злоупотреба. За целите на прилагане на правилата относно държавните помощи обаче, наличието на такава злоупотреба е ирелевантно. Тази е и причината, поради която решението на Комисията не е насочено срещу всички а само срещу някои от извършените 132 замени, а избирателният му подход се основава не на наличието или липсата на злоупотреба, а на наличието или липсата на всички елементи на определението за „държавна помощ“.

Съгласно Член 107 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и постоянната съдебна практика, тези елементи са: поставяне (i) чрез ресурси на държавата (ii) в по-благоприятно положение (iii) на определени предприятия, което (iv) нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и (v) засяга търговията между държавите членки. Така, от обхвата на решението са изрично изключени, защото не представляват държавна помощ:

• замените с частни лица, които не са „предприятия“ по смисъла на Член 107 ДФЕС;
• случаите на извършена промяна на предназначението на получените чрез замяна горски земи (която, според Комисията, не води до прехвърляне на държавни ресурси); и
• случаите, в които размерът на полученото от предприятията бенефициери предимство е по нисък от предвидения в Регламент № 1407/2013 г. праг „de minimis“ от 200 000 евро.

Комисията не посочва конкретно сделките, които попадат в горните три категории, а оставя тази задача на България, която следва да извърши индивидуален анализ на всяка от 132-те сделки за замяна, като първа стъпка по изпълнение на решението. А изпълнението на решението се състои само и единствено във възстановяването на получената помощ в полза на държавата. Противно на някои разпространени схващания, в него не се включва плащането на глоба или понасянето на каквато и да било санкция от българската държава.  

2. Фактите

С изменение в Закона за горите (влязло в сила на 22.02.2002 г. и отменено на 27.01.2009 г.) се дава възможност да бъдат извършени замени на приватизирана частна горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Замените се извършват по цени (наричани от Комисията „административни цени“), които са определени в съответствие с Наредба за базисните цени (в сила от 18.11.2003 г.) и които, според анализа на Комисията, са довели до системно завишаване на цената на горските земи частна собственост в сравнение с пазарните цени (от –89,91% до +503,97% през 2007 г.).

По отношение на горските земи държавна собственост данните не са така еднозначни, като в някои случаи е налице завишаване, а в други - понижаване в сравнение с пазарните цени (от –74,98% до +6130,00% през 2007 г., като само в 2 от общо 23 случая административната цена е надвишавала пазарната).

За разглеждания от Комисията период (от присъединяването на България към ЕС на 01.01.2007 г. до приемането на мораториум върху извършването на замени на 27.01.2009 г.), в приложение на споменатата нормативна уредба са сключени 132 сделки за замяна, при 104 (80%) от които разликата между административните и реалните пазарни цени на държавните и на частните горски земи е била в полза на частните лица. В 15 от случаите извършената замяна е била последвана от промяна на предназначението на придобитите земи.

3. Анализът на Комисията

3.1. Индивидуални помощи

Процедурният Регламент № 659/1999 г. прокарва в Член 1, букви г) и д) разграничение между т. нар. „схема за помощ“ и „индивидуална помощ“. Схема за помощ може да бъде нормативен акт или разпоредби, които по общ и абстрактен начин определят приложното поле, параметрите и бенефициерите на помощта. Индивидуална помощ е индивидуален акт или действие, с което се предоставя помощ на конкретни предприятия без това да се основава на нормативно заложена схема за помощ.

В конкретния случай, Комисията анализира само 132-те сделки за замяна като индивидуални помощи. Нормативната основа на тези сделки в Закона за горите и Наредбата за базисните цени не се разглежда като схема за помощ. Причината за това вероятно е, че приложимите разпоредби на тези актове са неутрално формулирани, а не адресирани само до определен кръг предприятия или производства. Следователно, заложеното в тях предимство все още не изпълнява изискването на Член 107 ДФЕС за избирателен характер.

Това предимство става избирателно едва по-късно, със сключването на индивидуалните сделки за замяна само с определени предприятия, които по този начин са поставени в по-благоприятно положение от останалите, които не са могли да придобият земи при толкова изгодни условия. Друга причина нормативните разпоредби да не се разглеждат като схема за помощ е, че както става ясно от изнесените в решението данни, предимството от разликата между административните и пазарните цени на имотите нe е абстрактно и неизбежно заложено в правилата за тяхното определяне, а се проявява само в определени индивидуални случаи (104 от общо 132 сделки), макар на практика тези случаи да представляват мнозинство от 80%.

Така, в началото на своя анализ Комисията разглежда като потенциални индивидуални помощи 132-те сделки за замяна и 15-те случая на промяна на предназначението на придобитите земи.

След като прилага към тях установените критерии за наличие на държавна помощ, от списъка отпадат първо случаите, в които частното лице, страна по замяната, не е „предприятие“.

3.2. Бенефициери, които не са предприятия

Според текста на Член 107 ДФЕС и съдебната практика, за предоставяне на икономическо предимство и от там - за наличие на държавна помощ, може да се говори само когато бенефициерът е „предприятие“. Приема се, че това условие е изпълнено, когато той извършва стопанска дейност и когато полученото предимство има отношение към тази дейност. В конкретния случай Комисията приема, че сред сключилите сделки за замяна „предприятия“ са тези лица (физически или юридически), които през разглеждания период са осъществявали стопанска дейност със заменената горска земя. Останалите лица нямат това качество и следователно сключените с тях сделки за замяна не представляват държавна помощ.

3.3. Промяна на предназначението на земите

На следващо място, от списъка с разглеждани мерки отпадат случаите на промяна на предназначението на земите. Макар в някои случаи да е възможно тя да е довела да допълнително увеличаване на пазарната стойност на получените земи и оттам - до увеличаване на предимството (например ако получената горска земя е била преобразувана в хотелски комплекс), Комисията приема, че сама по себе си тази промяна не води до прехвърляне на държавни ресурси, а това е едно от условията по Член 107 ДФЕС дадена мярка да се счете за държавна помощ.

Така единствената възможност промяната на предназначението да бъде разгледана като държавна помощ минава през това да се установи, че промяната е неразривно свързана с предшестваща сделка за замяна, която включва прехвърляне на държавни ресурси и която може на собствено основание да бъде квалифицирана като държавна помощ. Комисията обаче не смята, че е налице такава неразривна връзка, тъй като българското законодателство предвижда две напълно отделни процедури за извършване на замяната и на промяната на предназначението, а и практиката показва, че само малка част от замените (около 10%) са реално последвани от промяна на предназначението на земите.

3.4. Сделки за замяна

След като е изключила промяната на предназначението на земите и замените с лица, които не са предприятия, Комисията подлага на пълен анализ единствено сделките за замяна с предприятия по смисъла на Член 107 ДФЕС, при които разликата между административните и реалните пазарни цени на заменените частни и държавни горски земи е в полза на частния съдоговорител.

В тази разлика според Комисията се изразява и полученото от съответните предприятия непазарно икономическо предимство.

Предимството от своя страна е избирателно, защото от него не могат да се ползват всички предприятия, а, за разлика от сключилите сделки за замяна, останалите могат да придобият горски земи само срещу заплащане на пълната им пазарна цена.

Сделките за замяна включват прехвърляне на държавни ресурси, тъй като чрез тях българската държава се отказва от допълнителните приходи, които е могла да получи, ако бе продала или заменила засегнатите земи по пазарни цени.

Замените могат да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията между държавите членки на ЕС, тъй като всяка непазарна финансова облага укрепва позицията на предприятията бенефициери, които осъществяват търговска дейност в сектори, отворени за трансгранична конкуренция, като търговията с недвижими имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването.

Така Комисията приема, че по принцип разглежданите сделки за замяна съдържат всички елементи на определението за държавна помощ.

3.5. Помощ de minimis

Не се счита за държавна помощ обаче т. нар. помощ „de minimis“, при която полученото предимство не надвишава предвидения в Регламент № 1407/2013 г. праг от 200 000 евро. В решението на Комисията се посочва, че само в 45 от 104–те сделки, при които разликата между административните и реалните пазарни цени предоставя предимство, неговият размер е над този праг. Посочва се също обаче, че е възможно един и същ бенефициер да е получил облага от няколко сделки, по всяка от които полученото предимство да е по-малко от 200 000 евро, но общият им размер да надвишава тази сума. При изпълнение на решението, българските органи следва да установят дали реално има такива случаи и да приемат, че в тях е налице държавна помощ.

С оглед на всички изложени съображения Комисията приема, че държавна помощ е налице при (i) сделките за замяна, по които (ii) частната страна е предприятие по смисъла на Член 107 ДФЕС, (iii) разликата между административните и пазарните цени на заменените земи е в полза на това предприятие и (iv) икономическото предимство, което произтича от тази разлика по една или по няколко сделки, взети заедно, надвишава 200 000 евро. От текста на решението става ясно, че вероятният брой сделките, които отговарят на тези условия, е около 45.

От това число обаче следва да се извадят сделките, по които частната страна не е предприятие, и да се добавят тези, при които в резултат на кумулиране на предимствата, получени от един и същ бенефициер по няколко сделки, се надвишава прагът от 200 000 евро. Точният брой и списъкът на уличените сделки следва да се изготви от българска страна и да се представи на Комисията в срок от осем месеца от уведомяване за решението.

3.6. Законосъобразност и съвместимост на помощта

Държавната помощ е особен икономически феномен и правният режим, на който е подложена по правото на ЕС, преследва чисто икономически цели. Този режим не осъжда предоставянето на помощта и не наказва нито държавата, нито бенефициерите. Неговата роля се свежда единствено до това да следи за икономическия ефект от помощта и, ако той е неблагоприятен за функционирането на вътрешния пазар на ЕС – да забрани привеждането ѝ в действие или да възстанови пазарните условия във вида в който са били преди предоставянето на помощта, като разпореди тя да бъде върната. Неслучайно по отношение на тази помощ се използва терминът „несъвместима с вътрешния пазар“, а не например „незаконна“. Само по себе си предоставянето на помощта не е правонарушение, а юридически факт, който поражда определени задължения за съответната държава-членка.

Първото основно задължение е да се уведоми Европейската комисия и да се изчака нейното одобрение преди да бъде предоставена нова помощ. Второто основно задължение е, ако вече предоставена помощ се окаже несъвместима с вътрешния пазар, държавата да предприеме мерки за нейното възстановяване. Така, нарушение представлява не самото предоставяне на държавна помощ, а привеждането ѝ в действие без да е уведомена Комисията, или отказът тя да бъде възстановена.

В конкретния случай, част от замените са квалифицирани като „неправомерна помощ“ по смисъла на Член 1, буква е) от Регламент № 659/1999 г., защото България не е подала предварително уведомление за тях.

По-важно е обаче, че според Комисията тази замени представляват помощ, която е „несъвместима с вътрешния пазар“ и подлежи на възстановяване.

Квалификацията на дадена мярка като „държавна помощ“ поражда оборима презумпция за нейната несъвместимост с вътрешния пазар. Презумпцията може да бъде оборена, само като се докаже, че са приложими някои от изключенията предвидени в Член 107 ДФЕС, в решение на Съвета на ЕС, в регламент на Комисията или в приетите насоки за тяхното тълкуване. В случая обаче, Комисията не открива основания да приеме помощта за съвместима нито в Насоките, относно държавните помощи в земеделския и горския сектор, нито в Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г., нито в друг нормативен или тълкувателен акт.

4. Последици от решението на Комисията

4.1. Възстановяване на помощта

Отрицателните решения на Комисията, т.е. решенията, с които се констатира наличие на несъвместима държавна помощ, по принцип пораждат задължение за възстановяване на помощта. За да бъде изпълнено това задължение, трябва първо да се индивидуализират бенефициерите на помощта, да се изчисли нейният точен размер и да се определят начина и условията за възстановяването.

Не е задължително обаче всички тези уточнения да фигурират в текста на отрицателното решение. Достатъчно е решението да съдържа указания, които да позволяват на съответната държава членка сама да извърши изброените действия без прекомерни затруднения. Такъв е и случаят със замените на горски земи, в който на България са дадени конкретни срокове (от два до осем месеца) и указания за представяне на различни видове информация относно сделките, цените, бенефициерите и начините на възстановяване на помощта.

Бенефициерите следва да се определят, като от всички частни лица, сключили сделки за замяна на горски земи, се извадят тези, които не са предприятия и тези, за които полученото предимство не надхвърля 200 000 евро.

Размерът на помощта следва да се изчисли по формулата (А1–П1)–(А2–П2) – К, където:

• А1 е административната цена на държавния имот, по която е извършена замяната;
• П1 е пазарната цена на държавния имот към момента на замяната;
• А2 е административната цена на частния имот, по която е извършена замяната;
• П2 е пазарната цена на частния имот към момента на замяната;
• К е размерът на компенсацията, платена от частното лице в случаите, когато А1>А2

В случай че българските органи изразят съмнения, че наличната информация за пазарните цени на земите не може да бъде използвана, или че тя не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера на помощта, те могат да решат да извършат нова оценка на П1 и П2 с помощта на независим експерт, избран чрез тръжна процедура.

Начините за възстановяване на помощта са два: (а) плащане от бенефициера към държавата на сума, равна на размера на получената от него помощ, или (б) отмяна на сключени сделки за замяна и обратна замяна на съответните парцели. Вторият начин обаче е неподходящ и неприложим в случаите, когато са извършени материални промени в някой от парцелите след датата на замяната.

Във всички случаи на бенефициерите следва да бъдат начислени лихви от датата на извършване на замените до датата на възстановяване на помощта. Лихвеният процент се изчислява с натрупване, в съответствие с глава V от Регламент № 794/2004 г. и Регламент № 271/2008 г.

Срокът за пълното възстановяване на помощите е дванадесет месеца от датата на уведомяване на решението на Комисията.  

4.2. Имуществени санкции при неизпълнение на решението

В очакване на решението на Комисията в общественото пространство бяха изразени някои необосновани прогнози, според една от които Комисията ще наложи на България глоба в размер над един милиард евро, а според друга - тя ще поиска от Съда на Европейския съюз да наложи такава глоба.

Истината е, че Комисията няма правомощия за налагане на глоба за предоставянето на държани помощи. Всъщност това, което тя прави в такива случаи, е точно обратното. Вместо да задължи държавата членка да плати определена сума под формата на глоба, тя ѝ нарежда да събере определена сума от бенефициерите, като изиска възстановяване на помощта. Така, вместо да се натовари разходната част на държавния бюджет, всъщност се попълва приходната му част, от което, въпреки изразените опасения в тази насока, данъкоплатецът със сигурност не страда.

До налагане на глоба може да се стигне едва по-късно, ако България не изпълни решението на Комисията и не предприеме мерки за възстановяване на помощта. За да се стигне дотам обаче, трябва първо да изтече даденият в решението дванадесетмесечен срок.

След това Комисията може да подаде пред Съда на ЕС иск за установяване на неизпълнение на задълженията на България по Член 108, параграф 2 ДФЕС. В този случай, по изключение от общото правило на Член 258 ДФЕС, преди подаването на иска не е необходимо Комисията да издаде мотивирано становище за наличието на нарушение и да даде на България възможност за отговор и срок за отстраняване на нарушението. Това вече е направено с отрицателното ѝ решение от 5.09.2014 г. и затова Комисията, или друга заинтересована държава членка, могат да отнесат въпроса пряко до Съда на ЕС. Ако Съдът уважи иска на България, все още няма да бъде наложена глоба, а ще възникне задължение за предприемане на необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда. С други думи, към решението на Комисията ще се добави още едно, дори по-силно основание, което задължава България да пристъпи към възстановяване на помощта.

Едва ако и след това такива действия не бъдат предприети, Комисията ще може да подаде иск по Член 260 ДФЕС, с който да поиска от Съда на ЕС да установи неизпълнение на собственото му решение и на това основание да наложи на България заплащането на еднократно платима сума и/или периодична имуществена санкция.

Опитът показва, че такава ситуация възниква твърде рядко. За да се стигне до налагане на имуществени санкции по Член 260 ДФЕС трябва първо органите на съответната държава да покажат сериозно нежелание или неспособност за възстановяване на помощта и второ - да измине доста дълго време от приемане на отрицателното решение на Комисията. В последните три случая, когато това е станало, от момента на приемане на отрицателното решение до момента на постановяване на решението на съда, с което се налагат санкции, са изминали съответно 7 години (дело C-369 /07, Комисия/Гърция), 12 години (дело C-496/09, Комисия/Италия) и 23 години (дело C-610/10, Комисия/Испания).

При това положение, на настоящия етап е твърде рано и неконструктивно да се говори за налагане на глоба на България. Усилията на всички заинтересовани страни следва по-скоро да се насочат към изпълнение на решението на Комисията (т.е. към възстановяване на помощта) или евентуално към неговото обжалване пред Общия съд на ЕС. Право да обжалват имат, както българската държава (като адресат на решението), така и частните лица, сключили сделки за замяна на горски земи (които са пряко и лично засегнати от него). Правителството вече обяви, че няма намерение да обжалва, а частните лица разполагат за това с двумесечен срок след публикуване на решението в Официален вестник на ЕС.

*Текстът е написан специално за Mediapool и "Правен свят".

**Авторът е началник на отдел в Съда на Европейския съюз. Той е работил и в Правната служба на Европейската комисия и е бил неин процесуален представител в първите български дела за държавни помощи пред Съда на ЕС – T-489/11 и C-271/13P, Русе Индъстри/Комисия. Статията изразява личната гледна точка на автора и не ангажира никоя от институциите.