Становище

на "Институт за принципите на правото" относно внесените в Народното Събрание три проектозакона за вероизповеданията

Конституцията на Република България (ДВ бр. 56 от 13.07.1991г.) прокламира в чл. 13 ал. 1 и 2, че вероизповеданията са свободни и, че религиозните институции са отделени от държавата.

Тези разпоредби на Конституцията са директно приложими в живота на религиозните институции на Република България, което произтича и от чл. 5 ал. 2 на Конституцията. Съгласно чл. 5 ал. 4 международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила, са част от вътрешното законодателство на страната. Такива международни договори в материята за вероизповеданията са Европейската Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (pатифицирана със закон, приет от Народното събрание на 31 юли 1992 г. - ДВ, бр. 66 от 1992 г. В сила за Република България от 7 септември 1992 г.), Pамковата Конвенция за защита на националните малцинства (pатифицирана със закон, приет от Народното събрание на 18 февруари 1992 г. - ДВ, бр. 18. от 1999 г. в сила от 01.09.1999г) и Конвенцията за правата на детето (ратифицирана с решение на Великото народно събрание от 11.08.1991г. и обнародвана в ДВ бр. 32 от 1991г., влязла в сила от 3.07.1991г.).

В процеса на упражняването на законодателната си власт и право на законодателна инициатива Народното събрание на Република България е длъжно de lege ferenda да съобрази приеманите от него закони да не нарушават горните нормативни актове.

Нашето мнение е, че като цяло трите предложени законопроекта съдържат основа за изготвяне на един консолидиран общ проект за Закон за вероизповеданията. При разработването на консолидирания проект би следвало да се обсъди и експертизата на петте експерта, ангажирани от Съвета на Европа по повод проекта за Закон за вероизповеданията в Р. България от 2000 г., както и Решението на Европейския Съд за Човешки Права от 26.10.2000 г. по делото, образувано с молба № 30985/96 г. на Хасан и Чауш срещу България. Предлагаме:

1. Председателя на Комисията по правата на човека и вероизповеданията г-н Лъчезар Тошев да ползва експерти и извън състава на парламентарната комисия.

2. Изготвеният консолидиран законопроект отново да получи експертиза от експертите на Съвета на Европа. Задачата на тази нова експертиза според нас би следвало да бъде дали чрез законопроекта държавата създава достатъчно условия да свобода на религията съгласно ЕКЗЧПОС, или по-скоро законопроекта набляга на ограничителните и санкциониращи клаузи във връзка със свободата на вероизповедание.

Преди да дадем съответно становище за всеки един от предложените три законопроекта, обобщавайки реакцията на относително широк кръг от религиозни институции и общности в България, може да направим изводи в следните насоки:

1. Нововъзникналите религиозни общности имат загриженост за тяхната регистрация като условие за провеждане на дейността им в страната.

2. Всички вероизповедания с изключение на православието, юдеизма и исляма са загрижени за това как ще извършват религиозната си дейност в частни домове, общински и държавни постройки, които не са изградени като храмове, след като са им нужни съответни разрешителни, а от друга страна имат проблеми с предоставяне на държавни и общински имоти.

3. Вероизповедания, съществували преди 1944 г. и след това забранени и закрити, при повторната си регистрация в МС имат проблеми с доказване на правоприемството от закритите и забранени след 1944 г. религиозни организации. Този проблем е особено актуален когато касае недвижими имущества и собственост, като не беше ефективно разрешен от сега действащите реституционни закони.

4. Православната религиозна институция от своя страна е загрижена да уреди съществуващото разделение в нея, включително и на имуществото, като използва бъдещия Закон за вероизповеданията.

Без да поставяме приоритет на който и да е от трите законопроекта по нататък ще направим правен анализ и препоръки към всеки един от тях.

По законопроекта, внесен от депутатите Кирил Милчев и Рупен Крикорян:

Основната идея на този закон е да даде една детайлна регламентация на правото на вероизповедание и на правото на сдружаване във връзка с вероизповеданието. Тази идея обаче се натъква на това, че детайлността при регламентиране на всички правни аспекти, при които съществува религиозен елемент, излишно усложнява конструкцията на закона и често пъти тази подробна регламентация води до извода, че вместо да подпомага и насърчава правото на вероизповедание, тя го ограничава, което е против разпоредбите и духа на цитираните по-горе международно - правни документи. Следвайки идеята за детайлна регламентация на правото на вероизповедание като една стратегия за нов закон се губят прокламираните в началото на проектозакона свободи.

ГЛАВА ПЪРВА

1. По предмета на законопроекта - чл. 1 - основно законът следва да регламентира отношенията, свързани с индивидуалното право на вероизповедание, но също така следва да се добавят и отношенията, свързани с правното положение на религиозните институции и техните отношения с държавата. В този смисъл считаме, че е необходимо разширяването на текста и същия да звучи така: "Този закон урежда правото на вероизповедание на българските граждани, правното положение на религиозните институции и техните отношения с държавата.".

2. Действието на проектозакона спрямо лицата, посочено в чл. 2, ал. 1, трябва да бъде разширен, като термина "всеки гражданин" се замени с термина "всеки човек", за да може по този начин закона да разпростре действието си и да гарантира правата и свободите и на чужденци, бежанци и лица без гражданство, пребиваващи на територията на Р. България.

3. В чл. 2 ал. 3 е използван термина "застрашена национална сигурност". С оглед преимущественото значение на ЕКЗПЧОС чл. 9, ал. 2 считаме, че по-добре е да се използва термина на тази Конвенция, а именно "застрашава се обществената сигурност".

4. Предлагаме в чл. 3 след думите "верско убеждение" да се добави думата "молитва", а текста "организиране на институции на общността" да се замени с "религиозни институции". В тази връзка проектозаконът на Борислав Цеков в чл. 6 и 7 по-добре очертава разликата между религиозна общност и институция, а в допълнителната разпоредба към същия проектозакон е въведено понятието "вероизповедание", което обединява и религиозната общност и религиозната институция. Тук е мястото да споменем, че вероизповеданията като общ и обобщаващ термин е въведен с чл. 13, ал. 1 от Конституцията и, че именно вероизповеданията са свободни, следователно свободни са и религиозните общности и религиозните институции.

5. Предлагаме в чл. 3 след думата "верско убеждение" да се добави думата "молитва", а текста "организиране на институции на общността" да се замени с "религиозни институции"

6. Ал. 2 от чл. 4 отпада и става ал. 1 от чл. 5 със следното променено съдържание: "Верското убеждение се изразява частно, когато то се осъществява от членове на вероизповедание в частни разговори с лица, принадлежащи или непринадлежащи към съответното вероизповедание, които не е във връзка с организирана масова проява по Закона за събранията, митингите и манифестациите".

7. Предлагаме в чл. 5, ал. 2 да бъде въведен текста: "Публично изразяване на верско убеждение е това, което не е осъществено по реда на ал. 1."

8. Чл. 5, ал. 1 става чл. 5, ал. 3, като текста "ал. 2" се заменя с текста "ал. 4".

9. Чл. 5, ал. 2 става чл. 5, ал. 4 със следното променено съдържание: "Когато се налага да се извърши публично изразяване на верско убеждение вън от местата по ал. 3, същото се осъществява по реда на чл. 8 от Закона за събранията, митингите и манифестациите. Такава процедура не се изисква в случаите, когато публичното изразяване на верското убеждение се осъществява на гробища или площи, принадлежащи към специално отредени за нуждите на обредните, молитвени или богослужебни практики сгради на вероизповеданието."

10. В чл. 6 да отпадне текста: "като се отчита своеобразната религиозна символика в архитектурното оформление".

11. В чл. 7 след текста "сдружаването на верска основа" да се добави текста "включително на регистрирани вероизповедания". Мотив за настоящата промяна е, че на регистрираните вероизповедания следва да се даде възможността да се сдружават в съюзи.

12. Към чл. 8 се създава нова ал. 2 със следното съдържание: "Тайната на изповедта е неприкосновенна. Никой свещенослужител не може да бъде принуждаван да свидетелства или да дава информация за факти и обстоятелства, които са му станали известни при изповед." Мотив за исканата промяна е чл. 38 от Конституцията на Р. България, който гласи: "Никой не може да бъде преследван или ограничаван в правата си поради своите убеждения, нито да бъде задължаван или принуждаван да дава сведения за свои или чужди убеждения".

13. В чл. 9, ал. 1 предлагаме терминът "институциите" да се замени с термина "устава на вероизповеданията".

14. В чл. 9, ал. 2 текста "религиозна общност" да се замени с "вероизповедание". В ал. 3 термина "да придават" следва да се замени с "делегират", а термина "засягат" - с термина "нарушават".

15. Да се създаде нова ал. 4 към чл. 9 със следното съдържание: "Всяко вероизповедание има равно право на безплатен достъп до националните медии. Националните медии са длъжни да предоставят възможност на представители на отделните вероизповедания да направят опровержение на оповестената за тях от медиите невярна информация".

16. Чл. 10, ал. 2, т. 4 да бъде изменена по следния начин: "кратко изложение на доктрината, изготвено на общодостъпен език".

17. Чл.10 т. 6 от следва да стане:"права и задължения на членовете на вероизповеданието".

18. Чл. 10, ал. 2, т. 9 и 10 - термина "институции" да се замени с термина "органи".

19. Чл. 10, ал. 2, т. 11 - след "йерархическите отношения" да се добави: "ако има такива". В чл. 10, ал. 2, т. 12 текста "на институциите" да отпадне.

20. След чл. 10, ал. 2, т. 1 да се добави точка 14 с текст: "Условия за откриване на местни поделения на вероизповеданието" и точка 15 с текст: "Други разпоредби".

21. В чл. 11 изразът "и техните институции" следва да отпадне.

22. В чл. 14, ал. 1 текста "актуално значение за държавния ѝ живот" предлагаме или да отпадне, или да се доуточни в какво се изразява като се вземат предвид разпоредбите на чл. 14 от ЕКЧПОС, чл. 5, 6 и преамбюла на РКЗНМ и чл. 13, ал. 2 от Конституцията на Р. България, които прогласяват отделяне на църквата от държавата. Не би следвало да се смесват понятията гражданство и религия.

ГЛАВА ВТОРА

23. Предлагаме редакцията на чл.15 да бъде в следния вид: "Вероизповеданията са организации с идеална цел и не могат директно да извършват търговска дейност".

24. Предлагаме в чл. 16, ал. 1 текста " или членове на религиозна общност" да отпадне.

25. Предлагаме текста на чл. 16, ал. 2 да бъде изменен по следния начин: "Организациите с нестопанска цел, учредени от религиозни институции, могат да извършват и религиозно - просветна дейност".

26. Текста на чл.17 да отпадне, а да се включи нова ал. 2 към чл.22, която да регламентира въпроса за манастирите. Така въпроса за статута на манастирите се поставя в систематичен ред на уредбата в законопроекта.

27. Предлагаме текста на чл.18 ал.3 да отпадне. Мотивите ни са, че в този текст се въвежда термина"принудително". По силата на чл.143 - 144 от Наказателния кодекс принудата е престъпление и се наказва по общия ред. Освен това самото действие принуда противоречи на свободната воля на дарителя формулирана в чл.227 от Закона за задълженията и договорите. Наличието на принуда ex lege изключва дарение, както и обратното - дарението ex lege изключва принуда.

28. В чл.20 термина "от институция на вероизповедание" да се замени с "вероизповедание" .

29. В чл. 21 текста "които са собственост на вероизповедание" да се замени с текста "които се използват от религиозни институции".

30. Чл. 22 да бъде променен изцяло, както следва:

Ал. 1: "Институциите на вероизповеданията съгласно с уставите си могат да създават местни поделения, които са юридически лица.".
Ал. 2: "Институциите на вероизповедания могат да създават манастири, които имат статут и се регистрират по реда на местно поделение.".
Ал.3: Текста на чл. 22, ал. 2 да стане ал.3 на чл.22.
31. Чл.23 предлагаме да бъде изменен и обобщен по следния начин: "Работниците и служителите на вероизповеданията подлежат на социално и здравно осигуряване при реда и условията на трудовото, социално и здравно законодателство.".

ГЛАВА ТРЕТА

32. В чл. 26 термина "следи за упражняване" не е точен в контекста на цялото изречение. Изхождайки от смисъла на изречението по-точната дума е "контролира", а не "следи за упражняване". Считаме текста за дискриминиращ съгласно с чл. 14 ЕКЗПЧОС по отношение на определен кръг правни субекти, които се създават от вероизповедания.

ГЛАВА ЧЕТВЪРТА

33. Чл. 33, ал. 4 във връзка с ал. 9 от същия член, представляват директна намеса от страна на държавата в дейността на вероизповеданията и нарушават отделеността на църквите от държавата по чл. 13 от Конституцията на Р. България и чл. 14 от ЕКЗПЧОС.

34. В чл. 33, ал. 5 текста "или права и свободи на техни близки" да отпадне, тъй като не съществуват правен термин "близки". В случая следва да се използва правилото за представителството по чл. 36 от ЗЗД.

35. Предлагаме текста на чл. 33, ал. 9 да отпадне. Мотивите за това са, че с чл.33 ал.9 е въведен института на трето лице помагач на страната на прокуратурата в лицето на Дирекция по вероизповеданията, което е в противоречие с разпоредбите на Гражданско - процесуалния кодекс и което залага в себе си отнапред очертаната роля на Дирекция по вероизповеданията не на посредник между държавата и вероизповеданията, а на защитник на държавните интереси. Прокуратурата е този орган, които по силата на закона съблюдава спазването на законността и обществения ред и е недопустимо Дирекция по вероизповедания да се намесва и изземва тези функции.

36. Да се изясни ролята на Дирекция по вероизповеданията по чл. 33, ал. 11. Очевидно тя се изразява в контрол на религиозните общности без статут на юридическо лице. Ако ролята на Дирекция на вероизповеданията е да защитава такива религиозни общности, което съответства на духа на ЕКЗПЧОС, то това да бъде изрично упоменато в текста.

ГЛАВА ПЕТА

37. В законопроекта никъде не е регламентирана правосубектността и регистрацията на местните поделения на вероизповеданията. Относно правосубектността по-горе бе предложено да бъде включен текст към чл. 22, а по отношение регистрацията предлагаме текста на чл. 34 да бъде променен, като се създаде ал.6 със следното съдържание: "Местните поделения се регистрират от кмета на общината по съответното седалище на поделението, при условията на обвързана компетентност със съдебното решение на Софийски градски съд. Представителят на институцията на местното поделение подава документите за регистрация на местното поделение, посочени в устава на вероизповеданието. Регистрацията се извършва в 7 дневен срок от подаване на документите.".

38. В чл. 36, ал. 2 текста "печата на общността" да се замени с "печата на вероизповеданието".

39. В чл. 38, ал. 2 текста "направи възражение за законосъобразност" да се замени с текста "даде становище". Становището може да бъде както положително, така и отрицателно.

40. Чл. 39 ал.1 термина "евентуално възражение" да се замени с термина "становище". Мотивът е същия, както при чл. 38, ал. 2.

41. В чл. 39, ал. 2 да се допълни по следния начин: "По време на производство молителите могат да предоставят допълнителни доказателства, че са спазени законовите изисквания, включително променен устав на вероизповеданието."

42. В чл. 42, ал. след думата "вероизповеданието" се добавя "и на събраните доказателства в производството".

43. В чл. 45 не е ясен смисъла на втората регистрация на вероизповеданието в Дирекция на вероизповеданията. Съдът може да изпраща решението за регистрация служебно в Дирекцията, с оглед на което последната да черпи информация за необходимите ѝ данни.

ГЛАВА ШЕСТА

43. В чл. 54 не е предвидена процедура за обжалване акта на Директора на вероизповеданията. Без регламентиране на процедура за обжалване, този текст нарушава чл. 13 от КЗПЧОС.

ПРЕХОДНИ И ЗАКЛЮЧИТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ

44. Никъде в законопроекта не е третиран въпроса за статута на заварените религиозни институции. Тази непълнота следва да бъде отстранена, като в глава "Преходни и заключителни разпоредби" бъдат включени два нови параграфа 1 и 2 със следното съдържание:

§1: "С влизане на този закон в сила религиозните институции, които имат утвърден устав, запазват правоспособността си на юридически лица без да се регистрират по реда на този закон".

§2: "Дирекция вероизповедания при МС в едномесечен срок от влизане на този закон в сила предава регистъра на утвърдените вероизповедания в Софийски Градски Съд.".

45. Никъде в законопроекта не е третиран и въпроса за реституиране на отнета собственост на вероизповедания. Тази непълнота следва да бъде отстранена, като в глава "Преходни и заключителни разпоредби" бъде включен нов параграф 3 със следното съдържание:

§3: "Със закон се уреждат отношенията по възстановяване на собствеността на вероизповеданията, отнета им от държавата след 9.09.1944 г., която до влизане в сила на този закон не им е била възстановена по реда на приетите реституционни закони."

46. С включването на новите §1, §2 и §3, съответно номерацията в "Преходни и заключителни разпоредби" става по следния начин:
Сегашен §1 става §4
Сегашен §2 става §5
Сегашен §3 става §6
Сегашен §4 става §7
Сегашен §5 става §8
Сегашен §6 става §9
Сегашен §7 става §10

47. В §8, т.2 след думите "дарения в полза на вероизповедание" се добавя "считано от 01.01.2002г." Мотив: Считано от 01.01.2002 г. неправителствените организации в частна полза и вероизповеданията дължат 5 % данък върху предоставените дарения, въведено с изменението на чл. 48 от ЗМДТ, публикувано в брой 109/2001 г.

48. В §10, т.1 предлагаме текста "са собственост на" да се измени с текста "са ползвани от". Мотив: Абзац 7 от преамбюла на РКЗНМ и чл. 5, 6, 7 и 8 от същата задължават държавата да осигури условия за защита и функциониране на малцинствата, включително и религиозните малцинства.

49. Предлагаме да се създаде нов §11 със следния текст:

"В Закон за радиото и телевизията обн. дв. бр.138 от 24 ноември 1998г., изм. дв. бр.60 от 2 юли 1999г., изм. дв. бр.81 от 14 септември 1999г., изм. дв. бр.79 от 29 септември 2000г., изм. дв. бр.96 от 9 ноември 2001г., изм. дв. бр.112 от 29 декември 2001г.

1. Допълва се чл. 17(2), като се създава второ изречение със следния текст:

"Радио- и телевизионните оператори са длъжни да предоставят възможност на представители на вероизповеданията да направят опровержение по повод оповестена за тях невярна информация от медиите."
2. Изменя се чл. 53(1), като след текста "могат да дадат" се добавя "безплатно".

50. Предлагаме да се създаде нов §12 със следния текст:

"В §1 от Допълнителните и заключителни разпоредби на Закон за събранията, митингите и манифестациите обн. дв. бр.10 от 2 февруари 1990г., изм. дв. бр.11 от 29 януари 1998г.

Текста "религиозни обреди и други подобни" да отпадне."

Мотивът ни е, че предложените от нас изменения на чл. 5, ал. 4 от проектозакона за вероизповеданията са свързани с чл. 8, ал. 1 от Закона за събранията, митингите и манифестациите.