3. Обхват на програмата и методология

3.1 Общо

Анализът, който предприехме по време на предварителната фаза от програмата, бе извършен върху редица функционални и спомагателни дейности, като фокусирахме вниманието си в голяма степен, но не и изцяло, върху тези области, които имат най-голямо влияние върху повишаването на приходите от митниците.

В резултат от този анализ идентифицирахме голям брой съществени пропуски във функционирането на Агенцията. Смятаме за необходимо причините за тях да бъдат анализирани и да се направят препоръки за премахването им. Във връзка с това предоставихме редица препоръки за изчистване на тези недостатъци. Въпреки това е ясно, че програмата на Краун Ейджънтс не е в състояние, а и не е необходимо да адресира всички тези препоръки. Някои от тях отпадат от предмета на разглеждане на програмата, а други вече са включени или са били включвани в други програми като програми по PHARE или програмата за

Улеснение на търговията и транспорта в югоизточна Европа.
Програмата от действия, формулирани в тази глава, е разработена така, че да включва онези действия, които по наша преценка не се припокриват с други проекти или инициативи и които ще имат най-силно влияние върху приходите в краткосрочен и в дългосрочен план.

Предложените действия бяха обобщени и съгласувани в една интегрирана и динамична програма, която:

Ще максимизира ефективността на индивидуалните действия
Ще повиши значително приходите в рамките на 6-9 месеца
Ще подкрепи дългосрочната реформа в митническата администрация в съответствие със съгласуваната бизнес стратегия на БМА.

В тази глава са дефинирани ключовите мерки, като някои от краткосрочните и тези, които по план са предвидени за по-късните етапи от тази програма, не са точно определени, с цел съобразяване с промените на работната среда. Обобщената поредица от мерки е илюстрирана в Приложение А към този доклад под формата на Gantt диаграма.

3.2 Мерки за подобрение на законовата база

По програмата ще бъде назначен експерт по проблемите на законодателството, който да дава съвети във връзка със съществуващите разпоредби на законодателството, както и по предлаганите промени в законодателството, касаещи Агенция митници.

Съветникът ще извърши встъпителен анализ на съществуващото законодателство на базата целите, идентифицирани до момента, и ще предостави подробно препоръки за бъдещи действия.

В съответствие с нашите препоръки по-горе това може да включва анализ на потенциалната полза от допълнителни правомощия за митническите служители.

Преди да им бъдат предоставени такива правомощия обаче Митниците са длъжни да демонстрират не само нуждата от тях, но и способността да ги използват правилно и да извличат полза от тях. По тази причина ние виждаме това по-скоро като наша дългосрочна цел, отколкото като цел в краткосрочен план.

Чрез насърчаването на сътрудничеството между отделните институции, чрез развитието на взаимното споделяне на разузнавателна информация и чрез потенциалните операции на мулти-институционални мобилни групи се надяваме да насърчим формирането на климат, в който митническите правомощия да бъдат разширени.

Експертът няма да бъде с дългосрочен мандат, тъй като това би било неефективно от гледна точка на финансите, с които разполагаме. Той обаче ще бъде на разположение за целия период на проекта и ще се отзовава при повикване, за да се справя с проблемите своевременно. По тази причина разписанието на неговите услуги, които ще последват встъпителния анализ, зависи от обстоятелства, които все още не могат да бъдат предвидени.

3.3 Организационни и управленчески въпроси

Действията на Краун Ейджънтс по организационни и управленчески проблеми ще бъдат много добре синхронизирани с туининг проекта по програмата PHARE за Организация на Митниците и Развитие на Ръководството. Ние изчакваме да разгледаме пълната програма на проекта, за да добием представа какви са ресурсите, които ще се вложат в него, тяхното разпределение във времето и продължителността им.

Извън компонентите на нашата програма по развитието на правоприлагане, разследване и разузнаване, вътрешен одит и функциите на Инспектората предлагаме още само една дейност в краткосрочен план. Тя е свързана с формирането на работна група от висшето ръководство, която да се събере в най-близкото време, удобно за БМА, с цел да подпомогне по-нататъшното развитие и доусъвършенстване на бизнес стратегията на митниците.

Предложеният дневен ред за този т.нар. "форум" е приложен към доклада в Приложение D, но ще се фокусира върху мандата на митниците, върху анализ на организацията за идентифициране на стратегическите цели, KRA и др., определяне на решения и разработване на ефективни планове за посрещане на бизнес нуждите на организацията.

Краун Ейджънтс очакват и в бъдеще да продължат да допринасят съществено за разрешаването на по-широки проблемни области, свързани с ръководството и организацията, но това ще зависи от окончателните параметри на програмата на туининг проекта на PHARE и ЕС, обхвата на техните действия и от желанието на директора. Във всички случаи ние очакваме, че ще бъдем в състояние да подпомогнем проекта доколкото е възможно да постигне целите си.

3.4 Развитие на митническа етика и на мерки за намаляване на корупцията

Краун Ейджънтс ще предоставят в дългосрочен план консултант, който ще бъде на пълно разположение на БМА за развитието и изпълнението на политика за етиката. Консултантът ще подпомогне БМА:

Да разработи своя проект за митническа етика.

Като я съветва и подкрепя при изграждането на система, посветена на разследването на нередностите на персонала.

Да координира анализ на съществуващите системи чрез установяване на слабостите и предоставяне на препоръки за подобрение.

Като оказва активна подкрепа на БМА за придобиването на правомощия за продължаване на разследванията на заподозрените нарушения, извършени от персонала ѝ, както и за развитието и изпълнението на системи и процедури за улесняване на този процес.

Като я съветва по отношение на изграждането и изпълнението на кампания за повишаване на етичното самосъзнание.

Като я подпомага при разработване на модул по етика, който да бъде включен в програмата за първоначално обучение на постъпващия на работа персонал.

Краун Ейджънтс предлагат да подкрепят дейността на консултанта чрез краткосрочна експертна помощ там, където е необходимо, като освен това предоставят технически ресурси за разпространение на предложената политика за етиката сред персонала и за изпълнението на кампанията за повишаване на етичното самосъзнание. Това ще включва изработване на брошури, плакати, уеб-базирана информация и покриване на разходите за разпространение.

Краун Ейджънтс ще предоставят и втори дългосрочен консултант, който да подпомага развитието на функцията вътрешен одит. Той ще подпомага БМА в:
Развитието на стратегия за вътрешен одит на митническите служители;
Ефективното изпълнение на стратегията.

3.5 Повишаване на събирането на приходи

Събирането на приходи е дейност от изключително значение за БМА. Всички препоръки, които се съдържат на различни места в този доклад, ще имат ефект върху нивото на събираемост на приходите или директно в краткосрочен план, или косвено - в дългосрочен. Като допълнение към тези препоръки и свързаните с тях дейности Краун Ейджънтс предлагат да подпомогнат БМА чрез извършване на подробен преглед на процеса по събиране на приходи. Този преглед ще обхване всички съществуващи системи и процедури, като ще завърши с препоръки за нови и преработени процедури с цел подобряване на дългосрочната ефективност на процеса за събиране на приходи.

В допълнение ние ще подпомогнем за развитието на стратегия и системи за управленски контрол над процеса за събирането на приходи, с цел да се предпази и осигури целостта на приходите; освен това ще подпомогнем изготвянето на инструкции към персонала за прилагане на този контрол.

Освен предоставянето на краткосрочна техническа помощ за подобряване на ефективността на системите за събиране на приходи, Краун Ейджънтс ще разположат дългосрочно десет свои служители в мобилни екипи, за да помагат идентифицирането на опити за избягването на плащане на митнически мита и други държавни приходи от компетенцията на Митниците.

Подробната методология за разпределението на предлаганите мобилни екипи е описана в 3.6 по-долу. Действията на тези групи ще осигурят анализ и информация, която ще бъде от помощ при формулирането на бъдещите стратегии и системи.

3.6 Подобрен митнически контрол на границите и на други места

Повишаване на контрола на границата и във вътрешността на страната

Основна черта на БМА е, че всички контролни органи са статични по своята същност. Концепцията за мобилни екипи бе представена наскоро, но не и като част от един координиран подход към ефективен контрол.

Програмата на Краун Ейджънтс определи мобилните екипи като основен компонент от един интегриран пакет от реформи, които ще подпомогнат БМА за значително повишаване нивото на събираемост на приходите.

Смисълът и потенциалният ефект от употребата на мобилните екипи бяха вече обяснени в нашето техническо предложение (договор).

Ние предлагаме дългосрочното назначаване на 10 международни митнически служители от Краун Ейджънтс, които да окажат помощ и съвети на служителите на БМА в мобилни екипи, с цел идентифицирането и разследването на всички видове митнически измами.

Тези десет служители ще бъдат придружавани от т.нар. "ръководител на екипа" с дългосрочен мандат, който ще координира техните действия и директно ще подпомага БМА при определянето на най-ефективните средства за разпределянето им. Те ще работят в тясно сътрудничество с Екперта по разузнаването и ще използват компютърната система "ТИМС". Дейностите на екипите ще трябва да бъдат подкрепяни от всички заинтересовани правителствени агенции. Изключително е важно екипите да функционират в безопасна работна среда.

Програмата за разполагане на мобилни екипи ще изисква значителни инвестиции от гледна точка на време и човешки ресурси, но продуктивността на оперативно ефективните мобилни екипи може да бъде огромна. За да се максимизира ефективността им е от съществено значение служителите, включени в тези екипи, да бъдат с високи професионални качества, както и ако е подходящо някои от тях да бъдат представители на други правоприлагащи институции. Също така е важно те да бъдат подходящо разположени според информацията от разузнаването и/или известния/подозиран риск.

За да постигнат това Краун Ейджънтс ще:

Съветват БМА по отношение на най-ефективната структура на функцията мобилни екипи, за включване на представители от други институции с цел извличане на полза от цялата съвкупност от правомощия, които са им предоставени.

Съветват и подпомагат при определянето на стратегическите местопложения, върху които трябва да се разположат мобилните екипи с цел постигане на максимална ефективност и продуктивност.
Съветват и подпомагат за установяването на функцията "централен контрол и управление на мобилните екипи".

Съветват и подпомагат за подбора на персонал с подходяща квалификация, мотивация и възнаграждение за мобилните екипи.

Съветват при установяването на стратегия за двустранна комуникация между мобилните екипи и предложената Дирекция Разузнаване. Това има за цел Дирекцията да получава информация от мобилните екипи, а те от Дирекцията - обработена разузнавателна информация.

Предоставят качествено обучение за борба с контрабандата и идентификация на информацията на целия подбран за работа в мобилните екипи персонал (проекто-програма за обучение се прилага в Приложение Е).

Предоставят на мобилните екипи ефективно оборудване и техника. В това число превозни средства, система за радио-комуникация, защитно облекло, инструменти и друго оборудване за проверки.

3.7 Развитие на функциите Разследване и Разузнаване

3.7.1 Общо

Оригиналното техническо предложение на Краун Ейджънтс, предадено през септември 2001, включваше предоставянето на постоянен консултант по разузнаване и разследване. Като се основаваме на нашите анализи и като отчитаме отличаващите елементи на тези две функции, ние предлагаме да предоставим двама отделни консултанти във всяка една от тези функционални области.

3.7.2 Разузнаване

Постоянният консултант в областта "Разузнаване" ще:

Подпомага развитието и прилагането на цялостната разузнавателна стратегия на БМА.
Подкрепя създаването и развитието на отговорните за разузнаването екипи.
Определя и развива източниците на информация с цел подобряване на качеството на получената разузнавателна информация.
Подкрепя повишеното сътрудничество с други правоприлагащи институции в България и на международно ниво за осигуряването на информация и разузнаване.
Управлява базата разузнавателни данни, "ТИМС".

В допълнение към дългосрочния консултант по разузнаване Краун Ейджънтс предлагат да проведат специализирано обучение на персонала по разузнаването на БМА, за да повишат неговата способност за събиране, анализиране и разпространяване на информация в рамките на цялата организация. Примерна програма за такова обучение е приложена в Приложение C.

3.7.3 Разследване

Постоянният консултант в областта "Разследване" ще:
Подпомага развитието и прилагането на цялостната стратегия на БМА в областта на разследването.
Подкрепя създаването и развитието на отговорните за разследването екипи.

Подкрепя повишеното сътрудничество с други правоприлагащи институции в България и на международно ниво за разследването на митнически нарушения.

В допълнение към дългосрочния консултант по разследване Краун Ейджънтс предлагат да проведат специализирано обучение на персонала по разследване на БМА, за да повишат неговата способност за провеждане на правоприлагащи действия и приключване на правоприлагащи дейности в рамките на ограниченията на техните правомощия. Примерна програма за такова обучение е приложена в Приложение C.

3.8 Мерки за улесняване на търговията

Поощряване на законната търговия е ключова цел на програмата на Краун Ейджънтс. Това не е проблем, който би могъл да бъде решаван изолирано от останалите, и както редица други дейности от проекта, има голяма потенциална възможност едно действие да има директно или косвено въздействие върху повече от една функционална област. С цел директно поощряване на законната търговия, Краун Ейджънтс предлагат редица мерки в краткосрочен/средносрочен план за техническа помощ:
Да се развият/подобрят подходящи рискови профили на национално, регионално и местно ниво, както и профили, изградени на базата на трафика.
Да подпомогнат осведомяването на местните офиси относно рисковите профили.
Да подпомогнат при изграждането на система за подобряване и осъвременяване на рискови профили.
Да обучат местния персонал във всички аспекти на контрол, основаващ се на риска.
Да поощрят изграждането на програма за бизнес сътрудничество, включително подписване на меморандуми за разбирателство, по-близки консултации с търговията (напр: чрез структурата BILPRO).
Да подпомогнат изготвянето на публични известия и инструкции за ръководство на персонала.

3.9 Външни отношения и сътрудничество

Самото присъствие на Краун Ейджънтс в България с цел подпомагане на реформата в БМА предвижда необходимостта и възможността за изглаждане и подобряване на отношенията между БМА, обществеността и бизнеса. Поради голям брой причини БМА отблизо и подробно се следи от медиите, като това вероятно ще продължи в обозримото бъдеще. Цялото българско общество, както и влиятелните организации извън страната, силно желаят да научат защо бяха назначени Краун Ейджънтс, какъв ще бъде ефектът от тяхната програма и дали БМА ще успее в опитите си да подобри своя обществен имидж, както и отношенията си с търговията.

Краун Ейджънтс осъзнават допълнителната тежест, който това налага върху БМА и по тази причина поемаме инициативата да създадем уеб-страница за програмата. Също така ще изпълним независима поредица от действия, за да поощрим ефективността на дейностите на БМА. Тези мерки ще бъдат предприети в сътрудничество с БМА, за да максимизират ефективността ѝ.
Като допълнение Краун Ейджънтс предлагат да предоставят краткосрочно консултант по Връзки с обществеността и Външни комуникации, за да:

Подпомогнат развитието на стратегия на БМА за външни комуникации. Подкрепят развитието на структурите и системите за външни комуникации на БМА. Помагат при дизайна и изготвянето на материали за обществеността, включително брошури и публични обяви. Подкрепят организацията на публични семинари и подпомагат по-нататъшното изграждане на уеб-сайта на БМА чрез максимизиране на неговата ефективност като средство за комуникация.

Моделират и предоставят обучение на персонала на БМА, занимаващ се с връзки с обществеността и външни комуникации.

3.10 Създаване и подкрепа на функционирането на Консултативния съвет за реформа в митниците

Концепцията за създаване на Консултативен орган в помощ на Министъра на финансите и БМА при изпълняването на процеса на реформа и модернизация беше разработена още преди предоставянето на техническото предложение. По времето на подписването на договора между Краун Ейджънтс и БМА решението за създаването на такъв орган бе вече взето от Министъра на финансите, но подробностите по неговия състав и пълните условия на ангажимента останаха да бъдат доуточнявани.

Краун Ейджънтс вече предадоха на Министерството на финансите предложение за съставянето на Консултативен съвет за реформа в митниците и за въпросите, с които той ще се занимава. Такъв съвет ще бъде полезен двигател за обсъждане на въпроси по политиката и стратегията, отнасящи се до реформата в митниците, както и за предоставяне на прозрачен форум за тези дискусии.
Препоръките по-долу отразяват предложението, вече предоставено на Министерството, което бе споменато по-горе.

Проект на Предназначение и Цели на Съвета

Предназначение:

Да предостави на Министъра на финансите и на директора на българската Агенция митници съвети относно процеса на реформа в българската Агенция митници и да даде възможност на заинтересованите страни да допринесат към този процес, както и да бъдат напълно запознати с него. Такъв орган би предоставил по-голяма прозрачност при развитието на процеса за реформа в митниците.

Цели:

Да осигури максимална полза от митническата реформа за икономическата изгода на РБългария и където е необходимо и подходящо, да прави обосновани предложения на Министъра на финансите и/или на директора за максимизиране ползите от процеса на реформа.

Да осъществи връзка с неправителствени организации, които проявяват интерес от реформата в митниците и от доброто управление, с цел да се осигури максимална координация и обмен на информация с други програми.

Чрез консултация с бизнеса служители на Агенция Митници и други страни, заинтересовани от това, да събират, анализират и разпространяват информация за постигнатия прогрес в реформата на митниците.

Да договарят с директора на Агенция митници и други партниращи организации критерии за изпълнение, които да бъдат прилагани от директора по отношение на оценяването на работата в Агенцията.

Състав на Съвета

Добре балансираният и информиран състав на Съвета ще бъде от съществено значение за постигането на целите и изпълняването на предназначението на Съвета. За целта може да бъде необходим такъв статут на членство като "наблюдател", който да изслушва и събира широк кръг от мнения.
Сред тези, които бихме могли да считаме като евентуални членове на Съвета в допълнение към Председателя и представителите на БМА, са:
Организации, представители на бизнеса в България
Български бизнес организации
Международни бизнес организации
Международната търговска камара
Форум на българските бизнес лидери
Неправителствени организации, които имат интерес към реформата в митниците
Коалиция 2000
Представители на синдикалните организации
Представители на други Министерства
Международни организации, които имат интерес към митническата реформа
МВФ
Световната Банка
Европейската Делегация
Програма за развитие на ООН
Представители на посолствата на страните-членки на ЕС
Представители на USAID
Висши служители на Crown Agents
Други международни консултанти на Агенция митници
Общият брой членове на съвета няма да бъде повече от 10-12 души.

Правен Статут

Правният статут на Консултативния съвет за реформа в митниците трябва да бъде съгласуван. За да се подкрепи решението на Министъра на финансите да създаде този Съвет, трябва да бъде потърсено мнението на адвокатите както на Министерство на финансите, така и ако е необходимо и на тези от Министерски съвет.

Препоръчително е Съветът да бъде създаден, ако е възможно, със заповед от Министъра.

Персонал за подпомагане на Съвета

Не е необходимо Съветът да бъде спонсориран от допълнителни средства, но е наложително Министерството на финансите да създаде малък Секретариат в рамките на структурата на Министерството, който да подпомага работата на Председателя, който ще бъде предоставен от Краун Ейджънтс. Секретариатът вероятно няма да се състои от повече от пет души. Назначени висши служители в секретариата ще трябва да имат отговорности в определени области за връзка, например в областта на връзка с бизнеса, с неправителствените организации, както и с други правителствени организации.

Ако Заместник-министърът възложи работа на този секретариат, например за изработване на икономически анализи, то тогава може да има нужда от допълнителен експертен персонал (най-вероятно почасово).

3.11 Компютърна поддръжка при осъществяването на програмата

Компютърната техника ще бъде използвана за повишаване на ефективността на планираните оперативни дейности, там където е подходящо. Областите, където има такива нужди, са:

Подпомагане на прилагането на действия, изискващи използването на софтуера ТИМС (това са модулите за разузнаване и селективност) на базата на разработването на подробен документ за иницииране на проекта (PID), съвместно между Краун Ейджънтс и БМА.

Подпомагане на разузнаването чрез снабдяването със специализиран софтуер.

Поддържане на връзка с външни функции чрез предоставянето на експертизи чрез ефективното използване на Интернет за връзка с обществото и бизнес средите.

Методологията за прилагане на софтуера ТИМС и неговите модули са пояснени в по-големи детайли в Приложение хх към този доклад.