Източното партньорство – незавършен проект

Източното партньорство – незавършен проект

Когато през 2004 и 2007 г. се стигна до двойното, най-голямо разширение в историята на Европейския съюз, стана ясно, че e наложително да бъде изработена политика на Съюза към държавите от Източна Европа. В отговор на промените, предизвикани от процеса на европейска интеграция през 2008 г., Полша съвместно с Швеция, предложиха проекта Източно партньорство (ИП) – специална инициатива насочена към шест държави: Беларус, Украйна, Молдова, Грузия, Армения и Азербайджан. Изненадващо бързо тази идея беше възприета и през следващата година ИП официално стана част от политиката на Европейския съюз.

Основната цел на ИП е приобщаване на източните партньори към ЕС чрез засилване на икономическите, социалните и правните връзки, както и постигане на либерализиране на визовия режим. Въпреки че Брюксел не обещава членство, проектът всъщност е едно напомняне, че Европа не свършва с държавите, които вече са членки на ЕС. Това е особено очевидно в подхода на Варшава, която беше и остава един от основните пропагандатори на източната политика на ЕС, което е естествено следствие от географското разположение на Полша, от историческите, културните и икономическите връзки с източноевропейските страни. Полша просто не желае границата на ЕС да бъде и нейната източна граница.

Постиженията на ИП

Десет години след появата на Източното партньорство с основание може да си зададем въпроса какво е постигнато по това време и какво остава нереализирано. Дискусиите по тази тема продължават в експертните кръгове в рамките на ЕС и извън ЕС. Преди да направим бърз "одит", правилно е да представим предложението на ЕС. Още от началото на инициативата Европейската комисия предложи със страните, включени в ИП, да започнат предприсъединителни преговори, част от които трябваше да бъде зоната за свободна търговия. Брюксел възнамеряваше да подкрепи политическата и икономическата трансформация на източните партньори по линия на ЕС, което трябваше да доведе до тяхното стабилизиране и по-бързо развитие. Това трябваше да протече успоредно с процеса, насочен към премахване на бариерите при пътуване на гражданите от държавите на ИП.

Още в началото на Източното партньорство беше ясно, че то обхваща много разнообразна област и шестте неговите държави членки имат различни интереси и амбиции по отношение на бъдещето и целта на отношенията си с ЕС. В резултат на това се оформиха две групи държави. От една страна - Украйна, Молдова и Грузия, които заявиха, че европейската интеграция е ключова задача на тяхната външна политика. От друга страна – Беларус, Азербайджан и Армения, които са заинтересовани да развиват отношения с ЕС, но техните стремежи са много по-ограничени.

Предприсъединителни преговори с тримата най-амбициозни партньори след няколко години приключиха с подписването им през 2014 г. Това се оказа най-трудно в случая с Украйна. През есента на 2013 г. тогавашният президент Виктор Янукович под влиянието на Русия отхвърли документа. Това беше конкретната причина за масови демонстрации на Киевския майдан, които в крайна сметка доведоха до революция и смяна на властта в Украйна. Желанието да се защити европейската интеграция, включително споразумението по ИП, доведе до прекъсване на авторитарните тенденции край р. Днепър.

Основната цел на предприсъединителните споразумения, включително задълбочените и всеобхватни зони за свободна търговия (DCFTA), които са част от тях, е да бъде насърчена цялостната политическа и икономическа модернизация чрез приемане на значителна част от достиженията на правото на ЕС. Тези обширни и технически сложни споразумения трябва да заставят страните да извършат реформи в ключови области на държавата и икономиката – от укрепване на независимостта на държавните институции, подкрепата на политическия плурализъм и гражданското общество до административна реформа и икономическо развитие, включително чрез усвояване на много норми и стандарти на ЕС. С една дума, споразуменията са подробна програма за модернизиране на една слаба държава и превръщането ѝ в по-ефективно управлявана и по-добре функционираща демокрация. Разбира се, това е амбициозна задача, която изисква политическа воля, административни и финансови усилия. Залогът в тази игра обаче е много висок.

Почти едновременно с подписването на споразуменията за асоцииране, преговорите за либерализиране на визовия режим успешно приключиха, което доведе до премахването на визите за ЕС за граждани на Молдова, Украйна и Грузия. Беше премахната бариерата в контактите между хората.

Споменатата по-горе група държави от ИП – Беларус, Азербайджан и Армения, са от тези, които не се интересуват от подобно ниво на сътрудничество с ЕС. Това се дължи на другите приоритети във външната им политика, като в случая с Минск и Ереван – от участието в Евразийския икономически съюз с Русия. Важен е и натискът от страна на Москва, която разглежда дейността на ЕС в пост съветския регион като заплаха за собствените си интереси.

След десет години, какво?

Подписването на споразумения за асоцииране не означава край, а начало на процеса на трансформация. Изпълнението на заложеното в подписаните документи е основен въпрос от голямо значение, който, както личи, не е лесен. Полша е една от страните, които активно подкрепят този процес. По-специално това се отнася за Украйна, която е ключов получател на полска помощ за развитие. През 2017 г. тя възлиза на 220 милиона щатски долара, почти половината от тази сума отива за страните от ИП, от които 61 милиона щатски долара за Украйна.

Сигналите, които изпращат Брюксел и държавите членки днес, се свеждат до необходимостта източните партньори да изпълнят своите "домашни задачи", т.е. да проведат цялостни реформи. Това трябва да създаде нова, по-напреднала рамка за тяхното сътрудничество с ЕС, но изисква системни реформи. Работата е там, че от гледна точка на европейските амбиции на Украйна, Грузия и Молдова, това е твърде малко.

Това се отнася особено за Киев, чиито стремежи за интеграция с ЕС бяха издигнати от революцията на честта. Украинците, подкрепени от грузинци и молдовци, днес настояват за по-щедра оферта от ЕС. Той обаче не е готов за това. Редица вътрешни проблеми на ЕС – от Брекзит и увеличаването на евроскептичните настроения, до отношенията със САЩ и Китай – са причина проблемите, свързани с източната политика, да не са приоритет нито на Брюксел, нито на държавите членки. Освен това Източното партньорство наистина ускори модернизацията на поне трима свои членове, увеличи възможността за провеждане на реформи, но би било преждевременно да се твърди, че те са предопределени. Източните партньори все още имат да свършат още много неща. И те се нуждаят от това, не толкова, за да бъдат по-тясно интегрирани с ЕС, а преди всичко за вътрешно си развитие.

Върхът на разочарованието

През май в Брюксел се проведе срещата на върха на ИП в чест на десетата годишнина от инициативата. Както източните партньори, така и (не толкова формално) самият ЕС изразяват разочарование, че по това време е постигнато по-малко, отколкото би могло да бъде постигнато. По-лошото е, че ходът на срещата показа, че нито институциите на ЕС, нито страните партньори имат идеи за активиране на Източното партньорство през следващите години.

От страните в ЕС само Полша излезе с предложение относно по-нататъшното развитие на Източното партньорство. То може да бъде представено в три точки. Първо, да се прегледат и актуализират предприсъединителните споразумения. Второ, институционализация на ИП чрез създаване на секретариат в Брюксел и ротационно председателство, което би послужило за по-добро сътрудничество с институциите на ЕС. Трето, засилване на секторното сътрудничество, особено в областта на инфраструктурата, телекомуникациите, енергийната сигурност и опазването на околната среда.

Може да се каже, че това все още са доста ограничени цели. Въпреки това, предвид фокуса на ЕС върху собствените му проблеми и явната désintéressement на много страни от ЕС, изглежда, че днес не е възможно много повече. Важно е също (като използвам фрагмент от речта на ръководителя на Полското министерство на външните работи Яцек Чапутович): "повишаване на осведомеността в рамките на ЕС, че шест държави от ИП също са част от Европа". Може би в това се крие ключът към по-ефективната политика на ЕС към източните съседи.

Юбилейната среща на върха за ИП приключи, без дори да бъде приета заключителна декларация, което може да бъде символичен израз на мястото, което заема в момента тази инициатива. Натежа недоволството на Азербайджан, предизвикано от факта, че проектодокументът не предвижда споменаване на териториалната цялост (за Баку това е важно в контекста на конфликта в Нагорни Карабах), докато Украйна и Грузия (традиционно) възразиха, че в него не се споменава нищо за техните европейски стремежи. Най-вероятно всички участници в срещата на върха са се разделили с усещането, че състоянието на нещата е далеч от идеалното.

Как да бъде активирано ИП

Най-важният въпрос относно Източното партньорство днес е – какво следва? При сегашното положение, съгласуването на стремежите за пълноправно членство в ЕС на Украйна и други източни партньори, ги застрашава да бъдат обвинени в откъсване от реалността. Въпреки това, минимумът от това, което трябва да се направи, е да се запази инициативата в дневния ред на ЕС. Това изобщо не е лесно. Най-лошото би било да се признае, че ИП е "скучен" проект без визия, от който са разочаровани и двете страни.

Може би страните от ИП не трябва да забравят, че в съответствие с Договора от Лисабон (член 49) всяка европейска държава, която спазва върховенството на закона, демокрацията и зачита правата на човека, може да кандидатства за членство в ЕС. Това означава, че никой никога не е заявил, че например Украйна не може да стане държава от ЕС. Колкото и разочароващо да звучи за източните партньори, препоръчва се търпение и последователност при провеждането на реформите. Само сериозната модернизация е в състояние да промени сегашното състояние на нещата. Споразуменията за присъединяване също трябва да имат шанс. Както се вижда от примера на зоната за свободна търговия между ЕС и Украйна, те се превърнаха в ефективен инструмент, улесняващ възстановяването на украинската икономика от кризата и увеличаване на двустранната търговия.

Би било наивно да се очаква, че в следващите няколко години ще бъде възможно да се постигне фундаментална промяна във взаимоотношенията между ИП и страните от Източното партньорство. Все още ще останат две (или по-скоро три държави, като се имат предвид амбициите на Армения след неотдавнашната революция) групи държави, различни според целите на тяхната европейска политика. Разбира се, Украйна, Молдова и Грузия са от ключово значение. В тази група първата държава излиза на преден план. Без Украйна няма Източно партньорство и успехът на украинските реформи ще се отрази на целия регион, включително на Беларус (и на Русия).

Вероятно в подхода към Източното партньорство през следващите години ще помогнат и заключенията за европейската интеграция на Западните Балкани. Разликата между този регион и Източното партньорство е много съществена, тъй като балканските страни са получили обещанието за присъединяване, при условие че отговарят на условията. Има много прилики между двата региона, включително нивото на икономическо развитие и условията на трансформация. Следователно на източните партньори може да се препоръча (по балканския модел), първо, да си сътрудничат по- активно. Второ, изглежда целесъобразно да се изберат определени пилотни области, в които би могла да се осъществи по-задълбочена интеграция, което би било въведение към по-амбициозно цялостно сътрудничество.

Никой не е казал, че интегрирането на Източна Европа с ЕС ще стане лесно и бързо. Въпреки това страните от Източното партньорство не бива да забравят, че без повратна точка във вътрешните им реформи няма да има повратна точка в тяхната европейска интеграция. А ЕС трябва да разбере, че проектът на ЕС няма да бъде завършен без източноевропейските страни.

Авторът е анализатор в Центъра за източни изследвания във Варшава, където ръководи екипа за Украйна, Беларус и Молдова.

Още от Общество