Липсва стратегия в проекта за Стратегия за сигурност *

На 6 януари 2005 г. Министерски съвет одобри проект на Стратегия за сигурност на България, обхващаща периода до 2015 г. Очаква се документът да бъде внесен за гласуване в Парламента и по този начин да бъде заменена морално остарялата Концепция за национална сигурност на Република България, приета в далечната 1998 година.

В този бюлетин (бр. 5 и бр. 8) вече сме публикували статии, обсъждащи необходимостта от нова стратегия за национална сигурност на България, в които са маркирани също и основните параметри и елементи на една бъдеща стратегия. Посочено е, че документът трябва да има ясна юридическа база, конкретно посочени цели и да съдържа следните елементи:
- формулирани национални цели и интереси, свързани със сигурността;
- анализ на параметрите на международната и националната среда на сигурността и идентификация на главните заплахи, рискове, предизвикателства и възможности в тази среда;
- политиката за постигане на целите и интересите на нацията в съществуващата среда на сигурността.

Тази статия предлага опит за преценка, дали приетият от МС проект на Стратегия за сигурност на България отговаря на горепосочените изисквания, т.е. съдържа ли основните елементи на модерна национална стратегия за сигурност.

Публикуването на национална стратегия за сигурност е сравнително нова практика, съществено различаваща се от съзнателната политика на държавите до Втората световна война да държат засекретени целите си в областта на сигурността и особено начините за тяхното постигане. Дори днес много държави, сред които Франция и Великобритания, които определено имат традиции в демократичния контрол на системата за сигурност, не формулират подобен род документи. Въпреки това тази практика, водеща до повече прозрачност и възможност за граждански контрол в областта на националната сигурност, става особена популярна в Източна Европа след 1989 година.

Повечето посткомунистически страни първоначално съставят и обявяват формални документи в областта на сигурността под названието концепции, стратегии или доктрини, чиято главна цел предимно е да декларират промяната във външнополитическата ориентация на съответната страна и да определят интеграцията в Запада като ключов национален приоритет. С други думи, тези документи не толкова определят детайлно политиката за сигурност на държавата, колкото играят ролята на политическа декларация за откъсването ѝ от Изтока и интеграцията ѝ в евроатлантическите институции.

Такава е и една от целите на Концепцията за национална сигурност на Република България, одобрена през 1998 г. Този документ прекратява българската двусмисленост по отношение на НАТО и превръща постигането на членство в отбранителния съюз в приоритет на външната политика и политиката за сигурност. Накратко, България обявява намеренията си да стане член не просто на Европа - нещо, което е било и остава политически невъзможно, а член на евроатлантическата общност. С постепенната интеграция на страните от Източна Европа в ЕС и НАТО обаче ролята на стратегията за сигурност единствено като политическо заявление се изчерпва. За сметка на това формалната стратегия получава ключово значение като документ, посочващ конкретните цели в областта на сигурността и, което е по-важно, начините за постигането им.

Документът започва със следната заявка: "Стратегията за сигурност на Република България включва оценка на средата за сигурност и рисковете и заплахите през следващото десетилетие, националните интереси и цели, както и политиката за тяхното постигане". Докато в първата си част стратегията е сравнително добре издържана (трябва да се отбележи приноса на неправителствените организации към последния вариант на документа), то по отношение на определянето на "политиката за тяхното постигане" тя е откровен провал, който обезсмисля формулирането на този документ.

Всъщност, много е трудно да се дискутира "политиката за тяхното постигане", тъй като такава в проекта на стратегията отсъства. Нещо повече, дори и да бяха включени елементи на стратегия в предложения проект, буди недоумение, защо този текст ще се приема в края на мандата на Народното събрание. Нормалната практика изисква амбициозните стратегии в която и да било област да се приемат в началото на дадено управление.

В първата си част документът добре определя основните тенденции в съвременната среда на сигурността и формулира националните интереси в областта на сигурността. Тези елементи не се различават съществено от елементите в подобни документи на други западни държави, вкл. в стратегиите на САЩ и ЕС. Трябва да се отбележи като положителен момент в проекта както определянето на националните интереси в областта на сигурността, така и опитът за конкретно посочване на цели и принципи на политиката и стратегията за сигурност. С това обаче свършват положителните моменти. Следващият елемент - дефинирането на самата стратегия за постигането на интересите и целите, основани на предварително уточнени принципи, просто липсва. С други думи,

не е ясно как поставените цели ще бъдат постигнати.

През последните години реформата в националната система за сигурност, или както вече у нас е популярно позната като реформата на сектора за сигурност, присъства като намерение във всяко политическо изявление или програма, свързани със сигурността. Интеграцията в НАТО и ЕС и особено настъпилите промени след 11 септември 2001 г. убедително доказват, че секторът за сигурност се нуждае от основни реформи. Въпреки това одобреният от МС проект на стратегията за сигурност

споменава думата "реформа" само три пъти -

два пъти в контекста на необходимостта от реформа на ООН и един път във връзка с демократичните реформи в страните от Общността на независимите държави.

Това е показателно за отношението на съставителите на документа към актуалната национална система за сигурност в България. Очевидно тя като система, според тях, е добра, а онова, от което се нуждаем, е единствено повече усилия по всичките ѝ отделни направления. Ако действително е така, не става ясно защо е необходима нова стратегия за сигурност.

Фактът, че България е вече член на НАТО и след две години ще бъде член на ЕС в никакъв случай не означава, че секторът за сигурност е реформиран и в състояние да функционира добре. Процесът на интеграция в НАТО предизвика реформа в отбранителната система, която е само част от сектора за сигурност, но другите компоненти в системата на сектора за сигурност са незасегнати. А критериите за членство в ЕС съдържат сравнително малко специфични изисквания за промени в системата за сигурност, в сравнение например с икономическата система. С други думи, членството в двете организации не е достатъчен атестат за състоянието на националния сектор за сигурност. Прави обаче впечатление, че

най-сериозните критики на ЕС за реформите в България са именно в областта на сигурността,

вкл. по отношение на корупцията, организираната престъпност и съдебната система.

Проектът на стратегията за сигурност пропуска да предложи и очертае една от най-важните политики в областта на сигурността, а именно трансформацията на сектора за сигурност. Той не отговаря на множество основни въпроси, сред които заслужава да се отбележат следните:

- Как трябва да бъде трансформирана националната система за сигурност? Посочва се, че: "Стратегията обхваща основните принципи, подходи и механизми за интегрирано функциониране на институциите". А липсва и един ред, поясняващ какво значи това и как ще се постигне въпросната интеграция - дали чрез централизация или децентрализация, изграждане на хоризонтални или вертикални връзки, освобождаване от несвойствени функции и прехвърлянето им в други институции или чрез други методи!

Дори и да беше спомената необходимостта от реформа в проекта, това не би било достатъчно, защото за всеки експерт реформата се отъждествява с различни неща. Целта на подобен документ е не просто да определи необходимостта от реформа, а да постанови какво включва тя, елиминирайки различията в тълкуването. С други думи, стратегията трябва да бъде програма за специфични промени, а липсата на такава програма в проекта е достатъчна, за да го обезсмисли.

- Какви са функциите на отделните власти в националната система за сигурност? Посочва се ролята на гражданите, но нищо не казва за Народното събрание например. Нищо не се споменава за Съвета за сигурност към министър-председателя или Консултативния съвет за национална сигурност. Говори се най-общо за ролята на държавата, обществото и гражданите. И докато за ролята на държавата можем евентуално да се досетим, напълно неясно е какво трябва да се разбира под ролята на гражданина;

- Документът не приоритезира заплахите срещу националната сигурност. Приоритетните заплахи изискват приоритетни действия и приоритетни инвестиции. Не може всичко да е приоритет. Дори и най-богатите държави с могъщи институции и ресурси не си позволяват да определят всички съществуващи заплахи и рискове като изискващи приоритетни действия и политики.

- Свързано с горната точка, документът не приоритезира отделните национални действия в националната система за сигурност и не определя институциите, които изискват приоритетни реформи и инвестиции.

- Документът не дискутира кои действия в системата за сигурност могат да бъдат изпълнени самостоятелно и кои в рамките на коалиция и/или в двустранно партньорство, поради ограничеността на националните ресурси в дадени области;

- Документът не говори за човешките ресурси. След като са настъпили фундаментални промени в средата на сигурността и е необходима трансформация в сектора за сигурност, съвсем логично е да има нужда от нов тип политика за човешките ресурси в сектора за сигурност.

- Документът не разглежда важния въпрос за баланса между сигурността, от една страна, и свободата и човешките права, от друга страна.

- Документът не посочва необходимостта от реформа в специалните служби и полицията, макар че споменава за реформата във въоръжените сили. Читателят остава с впечатлението, че Министерството на отбраната е основният носител на реформата в системата за сигурност, а преобразования в други институции като Министерство на вътрешните работи, Държавна агенция "Гражданска защита", органите на съдебната система, дипломатическият корпус и т. н. не се налагат. Докато процесът на реформа в Министерството на отбраната беше ръководен от "План-2004" и вече разполага с нов "План-2015" като резултат от завършилия неотдавна Стратегически преглед на отбраната (СПО), никоя друга институция в сектора за сигурност не е разработила свой план за реформа.

След като проектът на документа не споменава нищо за трансформацията на сектора за сигурност, трудно е да очакваме, че бъдещата, приета от НС, Стратегия за сигурност на Р България ще бъде "основополагаща при разработването на секторни стратегии, планове за действие и тактически мерки" в институциите на сектора извън МО. Нещо повече, дори и по отношение на реформата в отбранителната система съществува непоследователност, след като СПО се провежда преди формулирането на стратегия за сигурност, чиято цел е да определи общите насоки за реформи и в тази област.

- Липсва определяне на приоритетни промени със срок за влизане в сила през следващите няколко години, като например преструктуриране на специалните служби, изграждане на система за управление при кризи, професионализация на армията, девоенизация на полицията, модернизация на сектора за сигурност и т.н. Единственото положително изключение е следното намерение: "През първото тримесечие на всяка календарна година правителството ще представя доклад за приемане от Народното събрание относно състоянието на сигурността на страната през предходната година и осъществяваната политика."

Има още много да се желае по съдържанието на приетия от МС проект на Стратегия за сигурност на Р България. Докато по отношение на предложената "оценка на средата за сигурност и рисковете и заплахите през следващото десетилетие, националните интереси и цели" проектът с някои допълнения би могъл да изпълни задачата си, той не допринася почти нищо за формулирането на "политиката за тяхното постигане". В крайна сметка, така "разработеният" проект - беден откъм конкретика и специфични насоки за действия, се превръща в поредна политическа декларация за общата външнополитическа ориентация на страната, а думата "стратегия" в заглавието му е просто излишна.

*Заглавието е на Mediapool