Подозрителността към предприемачеството

Философските нагласи на стопанското законодателство

Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност е доста различен като виждане от останалото търговско (в частта му за т.нар. охранително производство) и особено от другото стопанско право.

По начало цялата система на лицензиране на сега действащите в България стопански дейности, тяхното инспектиране от държавни и квази-държавни органи, регистрацията на фирми (в съда) и на търговки обекти и производствени помещения (в общините) е продукт на законодателство от края на 80- и началото на 90-те години. Основните разпоредби на това законодателство произтичат от комунистическото схващане, че частната собственост и бизнесът са престъпление. Разбира се, няма директното кримининализиране. Просто негласно се предполага, че бизнесмените са винаги във вреда и на обществото (на "другите"), и на самите себе си.

На контролните органи фактически е вменено задължението да разглеждат всяка частна инициатива като потенциално криминална и е предоставено правото да я преценяват като такава. Основната идея на различни закони е, че "другите" могат да бъдат защитени от лошите частници само от държавата, а не от решаването на спорове между носители на права и интереси.

Внимателният прочит на политическите изказвания на тема бизнес и анализът на вестникарската реч показва, че битуващата представа за основния мотив на стопанска дейност е да се плащат данъци и да се създават работни места.

В действителност това няма нищо общо с движещите сили на предприемачеството. В неговата основа е идеята да се предложи на другите нещо, което те ценят и са готови да заплатят. Регистрацията на фирми и стопански дейности се извършва, за да има по-лесен достъп до кредити и по-ниски разходи за дейност и сделки. Данъците и работните места не са нищо повече от страничен продукт на предприемаческата идея.

Единственият български закон, в който тази нагласа е прокарана повече или по-малко последователно е законът за ограничаване на административното регулиране на стопанската дейност. По замисъл той премахва и възможността местни органи на самоуправление да въвеждат разрешителни (лицензионни) и регистрационни режими по свое усмотрение. Такъв е недвусмисленият текст на член 4, алинея 1. Какво се случва обаче на местно равнище след приемането на закона? По всичко изглежда, че действията на централната и местната администрация продължават да се основават на общата подозрителност към предприемачеството. Многократно сме разкривали това в законодателството и действията на централните власти. Тук ще се спрем на прилагането на закона на местно равнище.

"Разрешаване" на търговски "обекти"

Би могло да се очаква, че традицията кметствата да регулират търговските дейности и обекти на своята територия би следвало до отпадне след приемането на закона. На практика обаче т.нар. регистрация на "търговски обект" и пр. се извършват като вид разрешение. Raison d'etre на тази практика са неясните изисквания на регламентите за защита на потребителите, устройство на териториите, защита от шумово замърсяване, отговорността за вреди и пр.

От април т.г. в Националното сдружение на общините действа консултантска група с мандат да анализира закона и да предложи на общините план за действие по неговото прилагане*.

В повечето (а може би и във всички) големи общини местното законодателство предвижда абсолютна дискреция при регистрацията на "търговски обекти". Тя противоречи на закона за ограничаване на административното регулиране, но може по принцип да се приложи по отношение на всяко заявление за регистриране на магазин или производствена площ. В рамките на различни публични обсъждания членовете на Асоциацията на служителите, работещи в търговските отдели на общините изказват мнение, че фирмите следва задължително да регистрират в общините своите производствени помещения, офиси и магазини и настояват това да бъде процедура, допълваща съдебната регистрация на фирмите и едноличните търговци.

През януари т.г. общинският съвет на София обсъжда възможността за промяна в наредбата на провеждане на стопанска дейност. Чл. 4, ал. 2 на тази наредба казва, че: търговският обект не функционира "докато кметът не отговори на молбата" (курсивът е наш)**. Преобладаващото мнение (формално решение не е взето) от това обсъждане е да не се променя тази процедура.

София обикновено е пример за правното уреждане на различни проблеми от работата на общините в страната. Аналогични разпоредби изглежда има в наредбите на всички основни градове в страната. Кметовете най-често казват, че няма практика да не се регистрират търговски обекти. И това е така. Проблемът обаче е, че възможността да се приложи абсолютно усмотрение е винаги налице. Ако е приложена към някого, най-вероятно потърпевшият (потърпевшата) не са потърсили съдебна защита.

Разногласията между местни и централни и между самите централни власти

Съществуват около петнадесет общински регламенти, свързани с разрешителни и лицензионни режими, произтичащи от законодателството на централните власти. Те произтичат пряко или непряко от законите за: тютюна, устройството на териториите, туризма, ползването и защитата на земеделските земи, виното и спиртните напитки, защитата на потребителите, регистрирането и контрола на селскостопанския инвентар и т.н.

Събирайки свидетелства за прилагането на закона, попаднахме на кореспонденция между три общини и министерствата на финансите и икономиката по повод промените в закона за виното и спиртните напитки. Тази кореспонденция е парадигматична по отношение на възможните разногласия между различните учреждения и власти, прилагащи закона за ограничаване на административния контрол върху стопанската дейност.

Накъсо, става дума за типичен данъчен регламент - местно събираните такси за търговия с вино и спиртни напитки. Аналогични са и проблемите, които възникват или биха се появили, при събиране на такси за търговия с тютюневи изделия и при изпълнение на всички установявани централно, но администрирани на местно равнище такси и изисквания по изброените по-горе закони. За тези случаи обаче не разполагаме с документални свидетелства.

Промяната в закона за виното от началото на тази година бе с намерение да се приложи законът за ограничаване на административния контрол върху стопанската дейност. Преустановено бе действието на старата разпоредба на чл 40, ал. 6 от закона за виното, която служеше като основа за наредба на Министерския съвет за начина, по който се събират таксите за търговия с вино и алкохолни изделия. Но промяната не създаде нова процедура и не посочи срокове, в които такава да бъде разработена и приложена. Не бе даден и срок, според който да се нагодят бюджетите, което е съществен проблем за общините, където тези такси са важен източник на доходи.

Следва да напомним, че законът за ограничаване на административния контрол върху стопанската дейност изисква предварителен анализ на тези ефекти. Иронията в промяната на закона за виното е, че тя прилага чл. 4, ал. 1, но не и чл. 3 от другия закон.
На местно равнище положението е следното:
- търговците, които са планирали да търгуват с алкохол, са платили на местните бюджети "лицензионна такса" за тази търговия или предварително, а някои и за до три години напред (преди промяната в закона);
- други, които са започнали след тази дата, всъщност попадат в режим на неплащане на въпросната такса;
- бюджетната процедура е приключила преди промяната в закона за виното и общините са предвидили съответните приходи за 2004 г.

Министерството на икономиката, в отговор на запитване от общини, как да се разбира законът и как да се постъпи в създалата се ситуация съветва питащите да се обърнат към парламента за тълкуване. В друго писмо обаче, се казва, че промяната в закона всъщност "мълчаливо е прекратила" действието на съответния регламент на Министерския съвет, че "основанието за събиране на годишните такси за изпълнение на лицензите ..." вече не съществува, но и че "волята на законодателите е била да регулират международната търговия на вино и спиртни напитки", а не вътрешната такава.

Тълкуването на министъра на финансите е точно обратното по повод финансовите задължения на търговците и във видимо несъответствие със закона за ограничаване на административния контрол върху стопанската дейност (в определяне на основанията за регистрационни режими). Той казва, че:
- "лицензионният режим е бил заменен с регистрационен";
- "събирането на такси не е свързано с издаването на лиценз, а с упражняването на определена дейност";
- Министерският съвет работи върху нова уредба на тази материя;
- Се препоръчва регистрация на търговците с вино и спортни напитки;
- Таксите, събрани преди 31 януари 2004 г. не подлежат на връщане.

Какво показват тези случаи?

Въпросната такса е извън акцизите върху спиртните напитки, но тя си е данък. Съответните търговци са третирани най-вече като платци на този данък, а не като субекти на права, които произтичат от новия закон и неговото прилагане.

Защото не е направен предварителен анализ на въздействието на промените в закона на виното - който между другото е задължение на финансовото министерство - за общините се създават бюджетни проблеми, а търговците се оказват третирани от закона по различен начин.

На общинско равнище не съществува разбиране на това що е регистрация и съществува желание да се запази някакъв повод да се решава по целесъобразност.

Централните власти не съобразяват процедурите, предписвани от други закони с изискванията за закона за ограничаване на административното регулиране. Те не изпълняват и своите преки задължения по този закон. С това те отварят вратата за произвол на местно равнище, който може да се появява по различни поводи - от защита на потребителите до преброяване на селскостопанската техника и инвентар.

* Законът първоначално предвиждаше срок за прилагане към 18 декември м.г.
** Виж: http://www.sofiacouncil.bg/index.php?page=ordinance&id=26.