Правно издържани ли бяха мотивите на президента срещу административния кодекс

Анализът на Марина Илиева бе публикуван в сайта Lex.bg още на 2 август. Mediapool препечатва текста (с променено заглавие), водейки се от принципа, че във всеки спор има различни гледни точки и те трябва да бъдат чути. Още повече, че Административнопроцесуалният кодекс (АПК) е от жизнено важно значение за ефективния съдебен контрол над изпълнителната власт, а вместо задълбочен дебат, парламентът се ограничи в четвъртък до повтаряне на досега известните тези и обичайните караници между ГЕРБ и БСП.

Безспорно е, че президентът разполага с един доказал се, висококвалифициран, ерудиран и опитен юридически екип.

Но държавният глава е преди всичко политическа фигура. И като такъв, много от действията му, включително по налагане на "вето", са преди всичко политически обосновани, което неизбежно съдържа и известна популистка основа. В рамките на последното президентското вето върху разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) са изтъкнати всички възможни юридически аргументи в полза на поддържаните тези.

На фона на над 150 параграфа и стотици промени, налагането на вето на 16 от тях не е значително. Но някои от тях са съществени. С изключение на една, всички останали разпоредби, на които президентът налага вето, са подкрепени по доста категоричен начин от Пленума на Върховния административен съд.

1. В мотивите към ветото се отбелязва, че изразът "в случаите, предвидени в закон" в чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК[1], създава впечатление за втора хипотеза на изключение от правилото, че актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите се разглеждат като първа инстанция от ВАС. Това излиза извън тълкуването на Конституционния съд".

Не бих могла да се съглася с тези мотиви. Всеки е длъжен да се съобразява със задължителното тълкуване на Конституцията от КС. Следователно, след като в закон е предвидено актовете на министри или на министър-председателя да се обжалват пред административен съд, това означава, че законодателят в съответния специалния закон е преценил, че е изпълнено изискването на КС съответните актове да не са "издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление" (Решение № 8 от 2018 г. на КС по тълкуване на чл. 125, ал. 2 от Конституцията). Няма никакви правни основания в президентското вето да се презюмира, че със специалния закон Народното събрание ще наруши решението на КС. Ако се допусне, че в даден закон е нарушено тълкуването на КС, следва да се наложи вето на разпоредбата в специалния закон, а не на тази в АПК, която с нищо не нарушава тълкуването на конституционните съдии. Напротив – най-високата степен на конституционосъобразност и съответно на правна сигурност се гарантира, когато в тежката законодателна процедура се установява съответствието на законовите разпоредби с тълкуването на КС.

2. Във ветото на президента се възразява срещу възможността само в касационното производство, само пред тричленен състав, само когато страните не желаят делото им да се гледа в открито заседание, когато и прокурорът не желае делото да се гледа в открито заседание, когато това не е единствената съдебна инстанция и когато съдът е преценил, делото да се гледа в закрито заседание. Не е издържано юридически, че в президентското вето има позоваване на "Правото (курсивът е мой) на всеки човек на публично разглеждане на неговото дело е изрично посочено в чл. 10 от Всеобщата декларация за правата на човека и в чл. 6, ал. 1 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС)." Забележете – "правото", а не задължението. Защото в АПК всеки има право делото му да се гледа в открито заседание. Няма конвенция, която да предвижда задължение за страните делото им да се гледа в открито заседание. Стига страната да иска – според промените в АПК – делото ѝ ще се гледа в открито заседание. И тя няма как да пропусне това ясно прогласено право, защото, както в почти всички цивилизовани държави по света, пред касационната инстанция се ползва адвокатска помощ. Никой адвокат няма да пропусне възможността да поиска открито заседание, ако има и най-малката необходимост за страната. Всъщност, във ветото на президента се настоява да се въведе задължение за страните делото им да се гледа в открито заседание. И то при положение, че над 80% от делата във Върховния касационен съд (ВКС) се гледат в закрити заседания и в тях на практика почти винаги се решава съдбата на делото. В големия брой държави по света заседанията в касационните инстанции са закрити. И в Конституционния съд по начало заседанията са закрити, което не му пречи да правораздава.

Не отговаря на истината, че Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи изисква касационното заседание да е публично. Това много ясно е казано в мотивите на законопроекта, където е цитирана и най-съществената съдебна практика: "Следва да се има предвид, че страните вече са имали възможност да участват в публично устно състезателно производство в първата инстанция и касационният съд може да се запознае с протоколите от заседанията. Възприетото разрешение не противоречи на чл.6, ал.1 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи. Всички лица в България имат право (и задължение – бел на автора) на публично гледане на административните им дела пред първоинстанционния съд. Никъде в Конвенцията не се изисква всички съдебни инстанции да провеждат публични заседания. Конвенцията даже не изисква да има касационно обжалване на съдебните решения (В този смисъл Monnell and Morris v. United Kingdom (1988) 10 E.H.R.R. 205; [1987] E.H.R.C. 9562/81 и Ekbatani v. Sweden 10465/83; (1991) 13 E.H.R.R. 504; [1988] E.C.H.R. 10563/83)."

В момента при заседанията на ВАС като касационна инстанция средно за пледоарии се пада под една минута на страна. Естествено, страната може да пледира и повече, но в масовия случай това води до неодобрителни погледи от страна на съдиите, чиито график се нарушава, а и в повечето случаи страната не бива слушана внимателно при по-продължителна пледоария по същество със съдържание, сходно с изложеното в жалбата. Ако всички страни биха пледирали по нормалния начин, заседанията щяха да бъдат около 10 пъти по-дълги, което би довело до блокаж в работата на съда, който насрочва десетки дела за разглеждане в един и същи час.

Не мога да се съглася с изложено във ветото на президента, че откритите съдебни заседания са станали изключение. Напротив – по принцип те са открити – и в първата инстанция, и пред петчленните състави на ВАС, и пред тричленните – стига една от страните или прокурорът да е поискал това. Дори те да не са поискали делото да се гледа в открито заседание, съдът може да насрочи открито заседание, т.е. това може да стане, въпреки че страните не са поискали това и дори ако са против провеждане на открито заседание. Ако делото пред тричленния състав е единствена съдебна инстанция – то отново задължително се гледа в открито заседание. И ако всички тези предпоставки за открито заседание не са се сбъднали, едва тогава съдът би могъл да насрочи делото в закрито заседание и то ако сам прецени, че не е необходимо провеждането на открито такова. При толкова много императивни условия, за да има въобще възможност за закрито заседание, такова заседание не може да се нарече правило. На практика вероятност от закрити заседания ще има, само когато страните искат от съда делото да се гледа в закрито заседание, прокурорът не възразява и съдът не вижда причини за открито заседание.

Често разкарване на страните от далечни места в България до София е излишно, тъй като просто няма нужда от открито заседание. При това често то е напразно поради нередовно призоваване – особено когато в делото участват повече страни. И когато се стигне да възможност за пледоария, страните често остават изненадани, когато виждат чисто формалните пледоарии и фактическите ограничения във времето.

Конституцията е пределно ясна, че в закон може да се предвиди съдебните заседания да не са публични. Т.е. Конституцията стриктно е спазена.

3. В мотивите към президентското вето се казва, че "с регламентираните в §57 такси в касационното производство се ограничават съществено процесуалните възможности за пълноценна защита на гражданите и юридическите лица срещу незаконосъобразни актове на администрацията."

На първо място следва да се отбележи, че касационното производство служи за защита не срещу незаконосъобразните административни актове, а срещу незаконосъобразните съдебни решения. Поради това, ако първоинстанцинното решение е в полза на гражданите и организациите, касационното обжалване с нищо не помага на гражданите и организациите, а може само да им навреди. Административните органи, съгласно промените в кодекса и в съответствие с конституционния и общоприет принцип за равенство на страните в процеса, вече са длъжни да заплащат такси. Т.е. оказва се, че таксите могат да бранят и правата на гражданите и организациите срещу обжалване на съдебно решение, което се вижда, че е правилно. Досега всички държавни органи обжалваха до край – за да не ги обвини някой, че са направили компромис. Без оглед дали смятат съдебното решение за правилно, или не. Таксите са и оръжие срещу неоснователните жалби, които целят изнудване на бизнеса – нещо, което се случва не съвсем рядко.

КС изрично се е произнесъл, че една от важните функции на таксите, наред с останалите, е да препятстват обжалването на съдебни решения, които обжалващия смята за правилни и въпреки това атакува, т.е. таксите са едно от оръжията срещу злоупотребата с процесуални права.

Пленумът на ВАС даже поиска таксите пред първата инстанция да са в размер на половината от таксите пред касационната инстанция, но правната комисия не прие предложението.

При сегашните символични такси за касационно обжалване, поставянето дори на най-занижените по-реалистични такси ще представлява увеличение "в пъти". Ако една такса е нула, дори да се сложи такса една стотинка, увеличението ще е безкраен брой пъти. Подобни сравнения в брой пъти на увеличението при наличието на символични досегашни такси, като 5 лв., не са сериозен довод. За 5 лв. човек не би могъл да си купи една фланелка, но пък тази такса дава право на тежко и скъпо касационно производство. В големия брой държави по света таксите за касационно обжалване са многократно по-високи. В много от тях дори не се прави разлика между таксите за касационно обжалване по граждански и административни дела. Има и няколко държави с ниски такси за касационно обжалване, но в почти всички от тях има преценка за допустимост на обжалването, най-често правена от сътрудници, а не от съдии. А това прави процеса много по-бавен и скъп и в никакъв случай не гарантира достъп до правосъдие по същество.

В сравнителноправен план в много европейски държави, като например Германия, Италия, Испания, Унгария и др. има пропорционални такси при наличие на имуществен интерес, които достигат и до 6% (Унгария)!

Всъщност, досега действащите такси са определени в края на миналия век. И са се обезценили над два пъти спрямо инфлацията и около 8-9 пъти като се отчетат и инфлацията, и увеличението на доходите. Съгласно АПК по начало производствата пред административните органи остават безплатни, а таксите пред първата съдебна инстанция остават символични, макар и десетина пъти обезценени. Малко държави в света си позволяват лукса за подобен безпрепятствен достъп до правосъдие пред върховните си съдилища. Следва да се отбележи, че сега се въвеждат такси само пред касационната инстанция, т.е. за тези, които не са доволни от постановеното съдебно решение.

Само да напомня, че Конституцията (чл.60, ал.1) изрично постановява че "гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон". Казано с други думи, именно Конституцията изисква таксите да се установяват в закон, а не някъде другаде. Текстът е ясен и императивен. Докато в мотивите към президентското вето се настоява в отклонение от Конституцията таксите да се определят от административните органи. Все пак Конституцията следва да се спазва. Обикновената такса в касационното производство – 70 лв. за граждани, не само, че е съобразена с доходите и имуществото на гражданите, но е и в много пъти под стойността на касационното производство. При производства за социално, пенсионно и здравно осигуряване таксата е практически символична – 30 лв. И дори и тя да се явява непосилна за гражданина, няма как той да бъде лишен от достъп до административно правосъдие поради липса на доходи или поради липса на имущество, защото за първи път с измененията на АПК се предвиди действен механизъм за пълно освобождаване от такси. Поради това аргументите, че ще се ограничи достъпът до административно правосъдие, са несъстоятелни. Даже пропорционалните такси са изключително ниски – 0,8%, като са ограничени до 1700 лв. за граждани и 4500 лв. за организации. В гражданското производство таксите за три инстанции по същество са 4%+2%+2%=8% и са без ограничения, като винаги едната страна влиза в производството против волята си. Защо няма искания да се намалят таксите в гражданското производство, които са десетина пъти по-големи, за да има по-лесен достъп за гражданите и организациите до правосъдие, вместо да решават споровете си по друг начин. Отговорът е – просто защото таксите са нормални.

Само да отбележа, че в един от действащите от няколко години закони – Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и по-точно в чл.27, ал.6 – се предвиждат по-високи пропорционални такси при съдебно обжалване и то не само за касационната, но и за първата съдебна инстанция:

"При оспорването на индивидуалните административни актове по този закон държавните такси, които се събират за съдебните производства, са пропорционални и са в размер 1 на сто от материалния интерес, но не повече от 1700 лв., а в случаите, когато материалният интерес е над 10 000 000 лв. – таксата е в размер 4500 лв. За производства по глава десета, раздел IV от Административнопроцесуалния кодекс и за производства по частни жалби пред Върховния административен съд се събира пропорционална такса в размер 10 на сто от дължимата такса по изречение първо, но не по-малко от 100 лв."

А никой не е атакувал този закон досега.

Една организация ще плати максималната пропорционална такса от 4500 лв. при наистина сериозния материален интерес от над половин милион лева. И 500 млн. лв. да е интересът, таксата остава до посочените максимални размери – за разлика от гражданското правораздаване. При 10 000 лв. интерес гражданинът, който е загубил делото си в първата инстанция и не е малоимотен или без доходи, ще плати 80 лв. пропорционална такса.

В мотивите на президентското вето се казва, че "въвеждането на пропорционални такси, които са типични за гражданското правораздаване, е несъвместимо с административното правосъдие, при което споровете са за незаконосъобразно осъществяване на държавно управление." Всяко правораздаване се занимава с преценка за законосъобразност, което не е основание да не се въвеждат пропорционални такси. При държавното управление също се засягат различни по размер материални интереси. Наличието на по-голям материален интерес означава и по-големи материални възможности за адресата на акта. Справедливо е правните субекти с по-големи материални възможности да не бъдат приравнявани на тези с по-ниски такива. Атакуването на акт с по-голям материален интерес изисква и по-голяма отговорност. Достатъчно високоцивилизовани държави са въвели в пъти по-високи пропорционални такси при съдебно обжалване на административни актове, което означава, че те не споделят мнението в мотивите към ветото, че пропорционалните такси били несъвместими с административното правораздаване, напротив – споделят изложените тук аргументи. С оглед да не се ограничи възможността за гражданите и организациите да обжалват акта, процентът от материалния интерес, представляващ таксата, е десет пъти по-малък от таксите в гражданското съдопроизводство. Освен това са сложени максимуми, които са съвсем приемливи и дават възможност за безпрепятствено обжалване на актове, засягащи огромен материален интерес. И да припомня – ако гражданите нямат доходи и имущество, те могат да бъдат освободени от такса. Поради това, няма как да се препятства достъпът до касационно административно правосъдие за недоволните от постановеното съдебно решение.

Не е състоятелен и аргументът как администрацията мачкала гражданите и те били неравнопоставени в производството. Един приличен адвокат с нищо не отстъпва на един юрисконсулт. Докато опасностите в гражданското производство са много по-осезаеми, когато един гражданин се изправи срещу мощна корпорация. А дали вредите са от административен или граждански характер за гражданина са все вреди.

При правораздаването най-сериозното посегателство срещу правата на гражданите и организациите е те да получат несправедливо съдебно решение или то да бъде постановено след години. Вредите от това са несравнимо по-големи от относително скромните такси, които в процеса на обсъждането на промените в АПК бяха редуцирани многократно. Все още има немалко противоречива съдебна практика, която няма как едновременно да е все правилна. За да се избегне това, съдиите от ВАС трябва да разполагат с достатъчно време, за да могат качествено да увеличат тълкувателната си дейност, което неминуемо ще доведе до единна и правилна съдебна практика. Разтоварването на съдиите чрез широк комплекс от промени, част от които са и таксите и извършеното с промените въвеждане на по-бързи срокове за произнасяне, ще премахнат случаите някои видове дела да се насрочват след около година.

Във връзка с административните услуги, които предоставят, организациите, предоставящи обществени услуги, се третират от кодекса както и държавните органи. Това е изискването на европейските регулации. Поради това, те се третират и по отношение на таксите по същия начин като държавните органи, но само в случаите, когато предоставят административни услуги. Когато действат като организации, извън качеството им на предоставящи административни услуги, те си плащат таксите, които са дължими от останалите организации – например ако обжалват административен акт, издаден спрямо тях. Т.е. тези организации са третирани равнопоставено в зависимост от качеството, в което действат.

4. Както вече имах възможност да посоча, ЕСПЧ не смята, че касационната инстанция е необходим стадий от административното правораздаване. В много от държавите касационното производство се допуска след преценка от сътрудници на съдиите. В англосаксонските държави и в много от останалите страни обжалването въобще не се извършва пред съд, а пред особени юрисдикции. АПК гарантира едно по принцип безплатно административно производство с редица гаранции за защита на гражданите и организациите.

Промените в АПК предвидиха неучастието на страната поради неуведомяване да е винаги съществено процесуално нарушение. Административните органи бяха задължени служебно да събират необходимите им доказателства, намиращи се във всички държавни органи. В административното производство има изключителната възможност страната да доказва всякакви факти и обстоятелства с декларация. Длъжностните лица носят сериозна административно-наказателна отговорност за всяко едно свое нарушение. Всичко това прави първата фаза на административния процес – пред административния орган, една пълноценна инстанция за защита на интересите на гражданите и организациите.

След това гражданите и организациите имат практически безплатен достъп до съдебно обжалване с пълна публичност на производството и служебно подпомагане на страните. В редица случаи практиката е безпротиворечива, казусите не представляват прекомерна сложност, а често и интересът не е прекомерен. Поради това, съвсем естествено е касационното обжалване да е излишно с оглед на едновременното наличие на изброените фактори. Разходите по касационното производство далеч не могат да се покрият и от въведените с промените такси и не винаги следва всички данъкоплатци да покриват съществени разходи за дело, при които има много висок процент на вероятност решението да е същото. Пленумът на ВАС, базирайки се на вече не малкия си опит, е точната институция, която най-добре може да прецени кои видове производства да са едноинстанционни. И Пленумът на ВАС е взел отношение по този въпрос.

Теоретично погледнато – колкото повече инстанции има, толкова по-прецизно може да се определи кое е правилното решение. Но всички държави по света много ревниво пазят върховните си съдилища от подобно отношение. След като в много държави решението на една особена юрисдикция е окончателно, защо едно съдебно решение да не може да е окончателно.

Задръстването на ВАС с дела води до най-сериозното посегателство върху правата на гражданите и организациите – противоречивата съдебна практика, т.е. несправедливо спрямо гражданин или организация съдебно решение. Не обжалванията, а безпротиворечивата съдебна практика ще осигурят най-съществената защита на правата на гражданите. А няма как един претоварен върховен съд да има време да уеднаквява практиката си. За съжаление, ВАС има много да наваксва в това отношение. Постановените тълкувателни решения от ВАС са много по-малко от тези на ВКС. Но за ВКС се поставиха много сериозни имуществени прагове за касационно обжалване и освен това достъпът до правосъдие по същество е много по-труден. Не е сериозно просто да се каже – дайте възможност за повече инстанции и нещата ще се оправят. Никъде по света нещата не се решават така.

Във ветото на президента се възразява срещу невъзможността за касационно обжалване на данъчно ревизионни актове с размер до 750 лв. при граждани и 4 000 лв. при юридически лица. При издаването на ревизионен акт гражданите и организациите имат право да направят възражение, което следва да се разгледа и да се изложат мотиви. След това издаденият ревизионен акт подлежи на обжалване пред особена юрисдикция в рамките на данъчната администрация, където спорът се разглежда в състезателно производство. После актът подлежи на съдебно обжалване. Да се разглеждат за четвърти път актове до 750 лв. за граждани и до 4 000 лв. за юридически лица, които три пъти са установявани, включително и по съдебен ред, е нещо, което го няма в никоя правна система. В повечето държави ревизионните актове подлежат на обжалване пред особени юрисдикции извън данъчната администрация и много рядко стигат до касационно обжалване. Да се гледат актове с толкова малък интерес от ВАС е не само излишен разход за всички данъкоплатци, но и за самите обжалващи – усилията и разходите при всички случаи многократно надхвърлят задължението в ревизионния акт. Само за сравнение – пред ВКС не подлежат на касационно обжалване решенията по въззивни дела с цена на иска до 5000 лв. – за граждански дела, и до 20 000 лв. – за търговски дела.

Казаното не означава, че за отделни закони не може да се направи и евентуално по-точна преценка дали да има, или не нужда от касационно обжалване. Но това е въпрос на конкретен детайлен анализ, преценка и опит на съответните специалисти – и в съответната материя, и в правораздаването.

5. В мотивите към ветото на президента се казва, че "Конституционният съд в Решение № 8 от 2010 г. посочва, че вносителят на законопроекта няма право да прави предложения върху своя собствен законопроект".

В Конституцията няма подобно изискване. В Правилника за организацията и дейността на народното събрание в сила от 2 май 2017 г. също няма такова изискване (чл.83). В същия правилник от 2009 г. (отм.) отново няма такова изискване. Да приемем, че в мотивите си КС е изразил съпътстващо теоретично виждане по въпроса, като този въпрос не е предмет на конституционното дело №8 от 2010 г. и няма причинно-следствена връзка с диспозитива на решението.

Но в случая със ЗИД на АПК това е без значение. Вносители на законопроекта са точно определена група народни представители. Само точно същата група народни представители евентуално не би могла да направи в този си състав предложения по внесения от тях законопроект. Може да илюстрираме с пример – ако всички народни представители в парламента внесат законопроект, тогава ако се приеме, че никой отделен народен представител или по-малка група депутати не биха могли да внесат предложения за промени между първо и второ четене, би се обезсмислила възможността за промени, която е основната причина да се гласува един законопроект на второ четене. Затова в същото това решение на КС (№8 от 2010 г.) се казва: "Когато народен представител заяви желание да направи предложение по текстовете на законопроекта в процедурата на второто четене, то следва да му се предостави тази възможност. Противното е несъвместимо със същността на законодателството в демократичната държава (чл. 62 от Конституцията)". Много ясно становище, свързано с диспозитива на решението, което изключва възможността за неоснователно разширително тълкуване на понятието "вносител".

Естествено е по такъв пространен законопроект да има много, често противоречиви, мнения. По света има и различни законодателни решения, които си противоречат. Хубавото на този законопроект е, че по него се дадоха десетки мнения от практически всички заинтересовани институции и лица. Правната комисия дълго и внимателно, с участие на много експерти, представители на държавни органи и съдии от ВАС, обсъждаше всеки един текст. И по мнението на специалистите по административно право и административен процес АПК ще стане един още по-успешен кодекс.

[1] "в случаите предвидени в закон, както и когато тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, издадените от тях административни актове се оспорват пред съответния административен съд"