Рискове при прилагането на делегираните бюджети в училищата

Вече е ясно кое ще определя основните тенденции в образованието на ромските деца и образователната интеграция през 2008 г., а и през следващите няколко години. Няма да са Стратегията за образователна интеграция на МОН, Планът за действие по Десетилетието на ромското включване, нито усилията на Ромския образователен фонд и други донори, които да провокират десегрегация на сегрегираните “цигански” училища, нито пък усилията на ромски НПО за въвеждане на интеркултурно образование.

Образованието на ромските деца и образователната интеграция ще се определят от въвеждането на т. нар.“делегирани бюджети”.

С решение на Министерския съвет от 21 януари т.г. и съпътстващото го указание на Министерството на образованието и науката и Министерството на финансите от 8 февруари, окончателно бе въведена в действие система за определяне на делегирани бюджети на всички училища в България. Тя бе предначертана от Закона за държавния бюджет за 2008 (чл. 70 от Преходните и заключителните разпоредби), от подзаконови актове, издадени през 2007 г., и от Националната програма за развитие на училищното образование.

Въвеждането на системата на делегираните бюджети понастоящем протича паралелно с определянето на т. нар.“единен разходен стандарт”, т. е. годишна издръжка за обучението на един ученик, която включва всички основни разходи и не е разделена по пера. Тоест, определената годишна издръжка трябва да покрие заплати на учителите, поддръжка на училищната сграда, отопление, полуинтернатни групи (т. нар.“занимални”), часове по свободно избираема подготовка, заплати на непедагогическия персонал и т. н., без да са указани процентните съотношения на тези пера. Бюджетът на всяко отделно училище се определя единствено на база брой ученици, които се обучават в него, като се намаляват до минимум възможностите на общините да подпомагат училищата с малък брой ученици (в които издръжката за ученик е по-висока), за сметка на училищата с голям брой ученици.

Съгласно схемата за въвеждане на делегираните бюджети общините са длъжни да разпределят минимум 80% от получените за образование средства от републиканския бюджет на базата на брой ученици в училище. Максимум 20% от общините могат да преразпределят между училищата на базата на допълнителни критерии, отразяващи местната специфика и образователната политика на общината, например за отдалеченост на населеното място и т. н. Единният разходен стандарт за 2008 г. е различен за различните общини, разделени в 4 групи, като масовият случай (т. нар. 2-ра група) е 1051 лв. за ученик.

Делегираните бюджети са реален старт на образователната реформа

Въвеждането на делегираните бюджети представлява реален старт на дълго отлаганите структурни реформи в образованието и по-точно - в образователната система. Тази стъпка ще има четири важни последици за българската образователна система като цяло. Първо, директорите ще трябва да се превърнат в мениджъри. Получавайки определена сума, която ще може да изразходва през годината, и която не е разбита по пера, директорът ще има възможността да подреди по приоритети различните дейности, за които тази сума ще се харчи; ще има реален стимул да намира спонсори и партньори, да търси привличането на ученици и т. н. От неговите мениджърски умения ще зависи оцеляването на училището. За съжаление, голямата част от директорите в България днес нямат подобни умения и не са били обучавани в тях, което поставя под заплаха съществуването на много училища.

Второ, системата на делегираните бюджети ще засегне сериозно малките училища, особено в селските райони и ще доведе до закриването на много от тях. Груби сметки показват, че за нормалното функциониране на самостоятелно училище са необходими поне 250 000 лв., т. е. училище с около 250 ученика. Поради демографски причини огромната част от селските училища нямат този брой деца.

Досега общините имаха възможност да дофинансират училищата в селата, осъзнавайки тяхната важност както за образованието на децата, така и за самото съществуване на селото. Делегираните бюджети в голяма степен “връзват” ръцете на общините за подобно преразпределение и ще ги принудят да закрият голяма част от селските училища – ако не през септември 2008 г., то през 2009 г.

Другият изход е запазване на училищата, но при формален и некачествен учебен процес: с немотивирани и ниско платени учители, без полуинтернатни форми, СИП и т. н. Твърде е възможно повечето общини да заложат на този вариант, което допълнително ще влоши качеството на обучение в посочените училища.

Трето, делегираните бюджети ще укрепят допълнително елитните училища с голям брой ученици: те ще получат най-големите субсидии, техните директори и сега имат формирани мениджърски умения и ще се справят лесно с предизвикателствата. С други думи, ако за по-малките и по-бедните училища делегираните бюджети означават по-малка субсидия, то за по-големите и по-богати училища те означават по-голяма субсидия.

Четвърто, делегираните бюджети ще засегнат в голяма степен качеството на учебния процес, ако не се вземат допълнителни мерки за неговото гарантиране. Голяма е вероятността много директори да решат да не позволяват часове по СИП и да не сформират полуинтернатни групи (“занимални”), за да спестят средства от това, макар да е ясно, че СИП правят учебния процес по-интересен за ученика, а занималните имат безспорен принос за качественото усвояване на материала от задължителната подготовка.

Вероятно е много директори да увеличат задължителния норматив на учителите (МОН определя минимален норматив от часове, които учителят трябва да има, за да бъде назначен като такъв, но максималният норматив се определя от директора), за да спестят средства. Това допълнително ще демотивира учителите, които ще вземат същите заплати, но за повече часове.

Реформата може да влоши на този етап качеството на образованието

На този етап, ако не се вземат спешни допълнителни мерки, структурната реформа по-скоро ще влоши качеството на образование, макар в дългосрочен план тя да е насочена към неговото подобряване.

Засягайки цялата образователна система, делегираните бюджети ще имат и множество последствия за образованието на ромските деца и образователната интеграция като цяло. Първо, закриването на селските училища ще доведе до рязък спад на и без това ниското образователно ниво на ромите от селските райони.

Голяма част от ромските деца в селата със закрити училища няма да продължат образованието си по ред социални и културни причини – въпреки че ще бъде осигурен безплатен транспорт до новото средищно училище. Културно детерминираните страхове на ромските родители да изпратят децата си (особено момичетата) да се обучават в чуждо село или град, могат да изглеждат неоснователни в очите на администраторите, непознаващи ромската народопсихология, но те са реални и ще доведат до отпадане на хиляди ромски деца от училище.

Сериозен проблем съществува и с нагласата на родителите от приемните училища да позволят записване в тях на деца от селата, особено на ромски деца – проблем, който малцина администратори изричат на глас, но който е до болка познат на училищните директори. На този етап никой не замисля сериозна работа с родителите – както в селата със закрити училища, така и в градовете/селата с приемни училища – за да бъдат те подготвени за промяната. Респективно – не се предвиждат средства за това.

Второ, делегираните бюджети ще стабилизират допълнително сегрегираните “цигански” училища в ромските гета на големите градове и напълно ще обезсмислят и без това рехавите усилия за десегрегация. Тъй като по правило тези училища имат голям брой ученици (някои от тях са сред най-големите училища в страната), сегрегираните училища ще получат най-голяма бюджетна субсидия, въпреки че (това е публична тайна) качеството на учебния процес в тях често е съмнително (формулировката е мека). На този етап структурната реформа е основана на брой ученици, а не на качеството на педагогическа работа с тях и десегрегацията на етнически обособените училища не е част от реформата.

Трето, реална е опасността делегираните бюджети да доведат до почти пълно отмиране на интеркултурното образование и така да оставят ромските деца без възможност да научат нещо за себе си в училище. До този момент часовете по “Фолклор на етносите – Ромски фолклор”, “Майчин ромски език” и други се преподават като СИП. Интересът към някои от тях е голям и постоянно увеличаващ се – напр. СИП “Фолклор на етносите – Ромски фолклор” вече се изучава в над 200 училища без съществена подкрепа от страна на държавата. Тъй като делегираните бюджети най-вероятно ще доведат до рязко намаляване на часовете по СИП изобщо (виж по-горе), нормално е да се очаква, че рязко ще намалеят и групите по СИП, свързани с интеркултурното образование. Въпреки интересът на деца и родители и въпреки безспорната нужда от тях...

Засегнати ще бъдат най-бедните и маргинализирани слоеве

Реформите в българското общество от 1990 г. до днес винаги се случваха за сметка на най-бедните и маргинализираните, те ставаха на гърба на ромите. Може ли да се промени тази схема днес, когато започва същинската реформа в образованието?

Коя е печелившата стратегия за нас, ромските активисти и за ромската общност като цяло, за да се избегне опасността структурната реформа в образованието да доведе до допълнително влошаване на образователното ниво на ромите? Какво трябва да направим, за да може реформата да подпомогне, а не да затрудни образователната интеграция?

Първо, би било грешка да се критикува въвеждането на делегирани бюджети като цяло и да се иска тяхното отменяне. От една страна подобно искане е нереалистично и ще представлява пилеене на усилия. От друга страна, реформата в българското образование е безспорно необходима и делегираните бюджети са част от нея. В средносрочен и дългосрочен план тази реформа ще доведе до повишаване на качеството на образование и ще облагодетелства всички, включително ромите.

Проблемите идват днес, в краткосрочен план и са свързани не с делегираните бюджети като такива, а с начина, по който те ще се прилагат: ниска стойност на “единния разходен стандарт”(т.е. годишна издръжка за обучението на един ученик), неподготвеността на много училища и най-вече липсата на допълнителни механизми, които да защитят най-уязвимите и да ги предпазят от изпадане извън борда на образователната система.

Печелившата стратегия не е да се атакува образователната реформа, а да се настоява за нейното обогатяване с допълнителни механизми, които да гарантират това, че тя ще подпомогне образователната интеграция на ромите.

Второ, добре е ромските активисти заедно с представители на учителското съсловие, учителските синдикати, директорите на училища, Министерството на образованието и науката и регионалните му структури да потърсят ясни критерии, по които да се “отсеят” “неспасяемите” от “спасяемите” селски училища. Въпросът със закриването на едно училище винаги е болезнен, най-малкото защото той често означава и практическо “закриване” на съответното село.

Но е ясно, че има училища, които няма как да бъдат спасени, защото децата в тях са малко, а качеството на учебния процес – ниско. Трудно може да се поддържа качествен учебен процес в училища с 30-40 ученика и въпреки сантиментите, те очевидно не могат да бъдат спасени. В същото време има селски училища с повече деца, в които нивото на учебен процес е спасяемо и които имат реалната перспектива – поради демографски причини – да станат по-многобройни през идните години.

Нужно е едните да бъдат разграничени от другите на базата на ясни критерии. След което да се работи с родителите от първата група училища, за да бъдат те убедени, че трябва да подпомогнат образованието на своите деца в средищно училище. И също така да се работи за повишаване на качеството на образование в тези селски училища, които имат шанса да оцелеят.

Защо да няма по-висок единен разходен стандарт?

Удачен механизъм за разграничаване на двете групи училища е като се въведе по-висок единен разходен стандарт. Настоящата сума от 1051 лв. е нереалистично ниска и тя обрича на закриване не само неспасяемите, но и спасяемите селски училища! Нужно е да се водят разговори за увеличаване на издръжката поне до 1300 лв., което по естествен начин ще доведе до разграничаване на училищата, които реално могат да просъществуват.

Нужно е също така да се прецизират критериите и начините, по които ще бъдат определени т. нар.“защитени училища”. Идеята на МОН да даде “защитен” статут на училища, които не могат да се самоиздържат, но в същото време няма как да бъдат интегрирани в приемни училища поради географски причини, трябва да бъде приветствана.

В същото време трябва да се водят разговори при определянето им да бъдат включени и фактори, свързани с народопсихологията на различните етноси и т. н. По този начин – като временна крачка – могат да бъдат запазени селски училища с ромски ученици и през това време да се работи с ромските родители, за да бъдат убедени в необходимостта от интегрирането на децата им в средищни училища.

Трето, ромските активисти трябва да дадат най-доброто от себе си, за да убедят Министерството на образованието и науката, че е необходимо залагането на конкретни механизми, които да обвържат структурната реформа в образованието със стимулиране на процеса на интеграция на ромите.

Необходимо е да се изработят такива механизми, след което да се преговаря с МОН и останалите участници в образователната реформа за тяхното включване. Пример за такъв механизъм е включването на “дейности за интеграция на ромски ученици” като допълнителен компонент при определянето на формулата за разпределяне между училищата на средствата, получени от общините по единните разходни стандарти.

Указанието на МОН от 8 февруари позволява въвеждането на допълнителен компонент “работа с ученици от малцинствата” и много общини вече го включват при определяне на формулата, като това им позволява да подпомогнат своите селски училища, интегриращи ромски ученици. Тук е важно да се работи в две насоки. От една страна, компонентът да бъде “интегриране на ромски ученици”, а не просто “работа с ромски ученици”, за да се наблегне, че допълнителни средства се дават за интеграцията на ромските деца в етнически смесени градски училища или в селски училища – така, както е предвидено в Стратегията за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства.

Ако компонентът бъде “работа с ромски деца” той би стигматизирал ромчетата като деца със Специални образователни потребности (СОП) и би подпомогнал сегрегираните градски ромски училища. От друга страна нужно е да се работи за въвеждане на механизми, които да проследят какво са направили училищата с получените допълнителни средства по този компонент за да интегрират ромските деца.

Четвърто, необходимо е да се водят разговори с МОН за създаване на Национална програма за подкрепа на интеркултурното образование (по аналогия с останалите Национални програми, управлявани от МОН, по която училища ще могат да кандидатстват за финансиране на СИП-ове, свързани с интеркултурното образование, както и за други подобни дейности. В рамките на тази програма могат да се финансират и дейности за работа с ромски родители от населени места, в които ще бъдат закрити училища, както и за работа с родители на деца от приемните училища.

Подобна програма няма да замени или дублира Центъра за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства, който е създаден като структура, имаща за цел преди всичко привличане на средства от международни донори. Евентуална програма за подкрепа на интеркултурното образование може да бъде финансирана както от републиканския бюджет, така и със средства от Европейския социален фонд по Оперативна програма “Развитие на човешките ресурси”, където интеркултурното образование е заложено като приоритет.

Посочените насоки за работа не са изчерпателни – те могат да бъдат допълвани с много други, които всички работещи в сферата на образованието ромски НПО биха предложили. Но е необходимо спешното им иницииране, тъй като стартът на структурната реформа в образованието вече е факт, а ефектът върху образователната интеграция на ромските деца – ако не бъдат въведени нужните допълнителни механизми - изглежда тревожен.

*Деян Колев е председател на Центъра за междуетнически диалог и толерантност “Амалипе”. Той е преподавател по философия в Професионалната гимназия по туризъм “Д-р Васил Берон”, Велико Търново.