"Стягането на коланите" във финансите се отплаща в трудни времена

Преди дни офисът на Световната банка в София представи задълбочен анализ за ефективността на фискалната политика на България, особено по отношение на борбата с бедността и неравенствата. Акцент бе и събираемостта на ДДС. В интервю за Mediapool един от авторите на анализа – Десислава Николова, коментира основните изводи и препоръките на банката към правителството. Десислава Николова е старши икономист в офиса на Световната банка в София. Притежава докторска степен в сферата на международните финанси и повече от 20-годишен изследователски опит в областта на макроикономиката, паричната и бюджетната политики, регионалните изследвания, пазара на труда и др. Заглавието е на редакцията.

Д-р Николова, в последните години у нас има философски спор сред политиците за това какъв трябва да е курсът на фисалната политика – консервативен, както в последните 25 години, или курс на умерени дефицити. При приемането на Бюджет 2024 политиците се обвиняваха взаимно, че първото е политика на "стабилната бедност", а второто – на "измамното богатство"? Какво показва вашият анализ? Кой е прав и кой не е?

Прегледът на публичните финанси, който приключихме наскоро, показва, че като цяло консервативната фискална политика на България до момента служи добре на макроикономиката и създава стабилна, предвидима среда. Благодарение на консервативния подход през десетилетията българската фискална политика премина относително леко през кризите в последните години. Тоест тази консервативна фискална политика даде своите плодове – минахме без сериозни последствия и трусове за фиска. По време на кризите ние бяхме една от малкото държави, които влязоха и в пандемията, и в шока от войната в Украйна с относително висок фискален резерв, ниски дефицити, което ни позволи да бъдем сред страните с относително висока подкрепа и за фирмите, и за населението по време на тези шокове. Известно е, че консервативната политика се отплаща в трудни времена. Тя води до много повече гъвкавост от гледна точка на последващото поемане на шоковете. Между другото, българският бюджет се характеризира с нисък дълг, нисък дефицит и с традиционно антициклична фискална политика. Което също е много сериозен плюс на нашия бюджет. Тоест ние успяваме в трудни времена да осигурим допълнителна подкрепа през бюджета и във времена на икономически подем да не засилваме допълнително икономиката, така че да предизвикаме прегряване.

Тоест никой не е прав – нито за "стабилната бедност", нито за "измамното богатство". Така ли?

По отношение на бедността нашият анализ показва, че има какво да се подобри във фискалната политика, що се отнася до мерките, които влияят върху бедните. Зависи каква линия на бедност се използва, но ако използваме тази, която стандартно се използва за нашата група страни с високи средни доходи, виждаме, че фискалната политика намалява бедността. Но това намаление е относително малко – под 4 процентни пункта. Може още много да се направи за това да се насочват по-добре различните мерки за справяне с бедността по линия на социалните трансфери.

С бедността ще продължим след малко, но за да изясним дилемата около фискалната политика, каква е вашата оценка – правилна ли е фискалната политика на България?

Моята теза е, че фискалната политика не бива да се разглежда като източник на богатство или на бедност. По-скоро има конкретни инструменти на фискалната политика, които влияят върху бедността, и тези инструменти в случая на България биха могли да се оптимизират.

Наистина ли фискалната политика е продължила да бъде антициклична дори в годините след пандемията, когато имаше много критики, че Асен Василев е разпуснал "коланите" и е напомпал инфлацията?

И за мен беше интересно, че от анализа излезе, че политиката е продължила да бъде антициклична, като единственото изключение от този строг курс е 2021 г. Единствено тогава има едновременно свиване на циклично коригирания първичен баланс и отрицателен разрив в производството.

Занапред правителството продължава да прогнозира умерени дефицити. Това вписва ли се в антицикличната политика?

Зависи как се разглежда антицикличността. Ние я мерим като промяна в циклично коригирания първичен баланс.

Голям акцент във вашия доклад е събираемостта на данъците. Как се справя България със събираемостта на ДДС – най-важният данък в държавата?

Ние се фокусирахме върху ДДС именно защото той е най-важният приходоизточник в българския бюджет. Нашият бюджет като цяло е с водеща тежест на косвените данъци. Това, което се вижда от този изключително иновативен анализ – т. нар. оценка "отдолу – нагоре" за приходите от ДДС, е, че има сектори на икономиката, които се характеризират с доста по-висок риск за неплащане на ДДС. Сред тези сектори са недвижимите имоти, т. нар. професионални дейности и научни изследвания и сектора на услугите.

Какво влиза в този сектор на "професионалните дейности"?

Това са предимно бизнес услуги като счетоводство, юридически услуги, одиторски, консултантски, архитектурни и инженерни дейности, технически изпитвания, дизайн, реклама и др. Между другото, този сектор излиза в няколко рискови групи. Фирмите, които не декларират икономическия код на сектора, в който работят, също носят по-висок риск. Анализът ни е полезен с това, че той разделя групите данъкоплатци на такива, които дължат ДДС и такива, които са подали искане за възстановяване на ДДС. Това са две коренно различни групи, които се третират различно от НАП.

Кои са секторите, които искат много възстановяване, което е свързано с риска не просто от невнасяне на ДДС, а от източване?

Всички сектори искат възстановяване. Но е интересно, че усилията на нашата приходна администрация от гледна точка на ревизиите са насочени именно към тази група фирми – тези, които искат възстановяване. На тези фирми се дават рискови оценки по типове фирми, докато в групата на тези, които дължат ДДС, няма такъв подход. Това е и една от нашите препоръки – при групата на тези, които дължат ДДС, има също много сериозен недостиг. При тези, които търсят възстановяване на ДДС, се открояват ресторантьорството, строителството, административните и спомагателните дейности, както и споменатите по-горе "професионални дейности и научни изследвания". При тези, които дължат ДДС, разпределението на риска е по-различно. Там се откроява например селското стопанство и отново "професионалните дейности".

За ДДС какви данни използвахте, защото НАП публикува много малко информация?

Благодарни сме на НАП, че ни предоставиха пълна база данни за тяхната ревизионна дейност. Но тези данни по принцип са конфиденциални, защото са по фирми и по сектори. Те скриха кодовете и имената на фирмите, но трудно би могла тази информация да бъде обявена публично.

Колко е недостигът в приходите от ДДС?

Той е калибриран съобразно официалната оценка на Европейската комисия и е около 10% спрямо нетното задължение. В абсолютна сума това прави около 1.2 млрд. лв. за 2019 г. Това е около медианата в ЕС, тоест България нито е сред най-добре, нито е сред най-лошо представящите се страни в общността. Но според нашия анализ тази оценка на Европейската комисия, която е "отгоре – надолу", най-вероятно е силно занижена, защото изключва около 1/3 от наблюденията. Вижда се, че с около 2% от ревизиите се събира огромно количество от недостига. Тоест с много малко ревизии се събират огромния процент допълнително установени задължения.

Това звучи като голяма ефективност?

Това означава или огромна ефективност, или необхващане на част от случаите.

В миналото от данните излизаше, че НАП е просто регистратор на ДДС измамите - не може да ги предотвратява, а предимно ги регистрира и после трупа огромни суми от несъбираеми милиарди. Дали това се е променило?

Факт е, че данъчните ревизии се отнасят за минали периоди. Когато правихме анализа, успяхме да стигнем до 2019 г., тъй като искахме да използваме година, за която ревизиите вече са приключили. Анализът показва, че приходната ни администрация успява да адресира някои от рисковете. Той дава информация за това накъде трябва да се насочат усилията на НАП – не само по сектори, но и на регионално ниво, по типове фирми. Вижда се например, че при малките фирми рисковете от неплащане на данъци са огромни. Там капацитетът за ревизии не е достатъчен.

Намаляването на ДДС ставките води ли до сваляне на цените или до изсветляване на рисковите сектори?

Не сме правили такава оценка, но икономическата теория показва, че ефектите са много ограничени. Цените много трудно се коригират надолу, за разлика от обратната посока. И такива мерки имат ограничено въздействие, ако въобще имат някакво.

По данни на НАП през 2022 г. ресторантьорският бранш е декларирал оборот от 4.6 млрд. лв., а е внесъл само 7 млн. лв. ДДС. Това нормално ли е?

И при нас този бранш излиза като рисков сектор.

Има ли нужда от реформа на данъчната система в България?

Ние взехме данъчната система за даденост и изследвахме как тя работи. От гледна точка на насърчаване на растежа нашата система е в унисон с най-добрите практики и препоръките на институции като ОИСР. Имаше едно изследване от 2010 г., от което се видя, че добрите системи за растежа са тези, които са със сравнително ниски преки данъци и основната данъчна тежест пада върху косвените данъци и данъците върху имуществото. Предвид желанието на България за бърза конвергенция и по-бърз растеж, в момента системата е в синхрон с тези цели.

От предишни анализи, правени на данъчната система у нас, се вижда, че едрият бизнес почти не плаща данъци, с някои изключения. Това така ли е наистина?

Не сме изследвали тази тема и бих се въздържала от коментар, защото не разполагам с данни в тази посока.

А как се отразява действащата данъчна система по отношение на намаляването на неравенството и бедността?

Основна част от мисията на Световната банка е да се опитва да адресира бедността и неравенството. Затова и един от фокусите на анализа е как влияе фискалната политика върху бедността. Стигнахме до извода, че данъчната система на България намалява бедността с около 4 процентни пункта. Косвените данъци върху потреблението имат негативен ефект, тоест увеличават бедността, но ниските преки данъци и социалните плащания успяват да компенсират този ефект, като намаляват бедността. В крайна сметка общият ефект е положителен, тоест намалява се бедността. Същото важи и за неравенството. Проблемът е мащабът на това намаляване, а той е много ограничен. Тоест политиките са в правилна посока, но не са достатъчни. Интересно ни беше да изследваме детската бедност. Там ефектът се оказа много нисък – само 0.3 пункта. В България детската бедност беше 30.7% през 2020 г. преди отчитане на ефектите на фискалната политика, а след отчитането им намаля на 30.4%.

Това означава, че всяко трето дете в България живее в бедност, нали така?

Да. И фискалната политика не успява да адресира този проблем. Симулирахме различни сценарии, като променихме различни елементи от фискалната политика. Фокусирахме се върху две основни социални компенсации – детските надбавки и сравнително новото данъчно облекчение за деца (до 600 лв. на година за дете, б. р.). Вижда се, че и двете влияят в посока намаляване на бедността, но може още много да се направи по отношение на адекватността на детските надбавки и таргетирането им. Тоест те трябва да се увеличат като размер и да се насочат към най-нуждаещите се.

В момента около половината деца получават детски надбавки, нали така?

Тук таргетирането наистина подлежи на дискусия. Същото важи и за данъчното облекчение за деца. Ако то се таргетира само към нуждаещите се и се увеличи, това също би имало много по-значителен ефект върху детската бедност. Според нашия анализ към момента въпросното облекчение не е таргетирано и от гледна точка на ефекта върху бедността то не е ефективно.

Но пък някои родители, които не получават детски надбавки, казват, че през него за пръв път са усетили подкрепа на бюджета си от страна на държавата през него?

В случая е много важно дали говорим за социална или за демографска политика. Ако на това облекчение се гледа като на политика за подкрепа на семействата, отглеждащи деца, то има смисъл. Специално за борбата с бедността обаче не е ефективно.

Предвид високия сив сектор на пазара на труда в България това таргетиране справедливо ли ще бъде? Да не стане така, че дадена категория семейства, които не декларират доходи, да бъдат засипани с най-различни помощи и облекчения?

Този въпрос стои винаги. Но за да има работещ механизъм за помощи, раздавани под условие, държавата трябва да има стройна система за събиране на данни. Факт е, че през последните години икономиката изсветлява, макар че все още може да се направи много по този въпрос.

Какви са препоръките ви към държавата на базата на направения анализ?

В сферата на събираемостта на данъците препоръчваме да се види доколко има възможност за увеличение и оптимизиране на съществуващи вече данъци като например здравните данъци. Под здравни данъци ние имаме предвид предимно акцизите върху алкохола и цигарите. България е сред "шампионите" в ЕС по най-ниски нива на тези данъци. Вижда се, че могат едновременно да се постигнат по-високи приходи в бюджета, както и намаляване на потреблението.

А няма ли да се увеличи контрабандата?

Това винаги стои на дневен ред, но България няма и надеждни изследвания за сивия сектор в тези сфери. Според нас известно повишаване на акцизите няма да е излишно.

Какви са препоръките ви в останалите сфери?

Данъците върху имотите в България са изключително ниски. Повишаването на базата за облагане – тоест данъчните оценки, би подкрепило общинските бюджети, които са изключително ограничени откъм собствени приходоизточници. Освен това има нужда и от повишаване на събираемостта на данък "сгради", която средно за страната е около 70%, като има и общини с по 30-40% събираемост.

Имаше подобно предложение за промяна в данъчните закони през есента, но то предизвика гръмовна съпротива. Възможно ли е да се случи на практика?

Да, но трябва да се говори за това и обществото трябва да съзрява за тези идеи. Причината е свързана с една от "червените лампи" в доклада, в която казваме, че дългосрочно българският бюджет ще бъде поставен пред един все по-голям натиск заради демографията. И в момента се вижда, че в сравнение с други държави от региона и сравними с България икономики ние имаме огромна тежест на пенсиите в общия бюджет. Освен това тази тежест нараства всяка следваща година. Това води до невъзможност на бюджета да реагира на шокове, защото твърде голям процент от него е насочен към плащане на пенсии. Затова ние трябва да сме готови с мерки както в приходната част, така и в разходната да посрещнем тази нарастваща тежест. В приходната част трябва да се търсят възможности за събиране на всеки лев, който може да се събере. Според нашия анализ и без увеличаване на основните данъци може да се повиши събираемостта. Следва също да се търсят възможности при имуществените и зелените данъци, които все още не са развити достатъчно в България. В разходната част трябва да се върви към ефективност и ефикасност.

А какви са препоръките ви за борбата с бедността и неравенството?

Основната е по-добро таргетиране на социалните плащания и по-голяма адекватност, тоест повишаване на размера им, но само за истински нуждаещите се. Искам да отбележа, че промяната в социалната политика, свързана с обвързване на помощите с линията на бедност, е голяма стъпка в правилната посока.

Преди дни финансовият министър Асен Василев възроди старата идея за сливане на Националната агенция за приходите (НАП) и Агенция "Митници" в единна приходна агенция. Добра ли е тази идея според вас?

Всичко зависи от това до каква степен обединението ще повлияе върху събираемостта на приходите. Ако, както се очаква, това ще повиши събираемостта, сливането е добре дошло, защото в момента има накъде събираемостта да се подобрява.