Как скандалите с подслушванията могат да доведат до укрепване на съдебната независимост*

Събитията от последните дни  нанесоха тежки вреди на авторитета на правосъдието и засегнаха устоите на неукрепналата демократична държавност в България. Скандалите, свързани с нерегламентирано подлушване на високопоставени публични фигури, осветлиха и потвърдиха отдавнашните съмнения за зависимост на съдебната система от политически (партийни), икономически и други задкулисни влияния. Разпространения в медиите запис на разговор между високопоставен прокурор и политически фигури отчетливо откроява системните дефекти на функционирането на правосъдието в България – силно политическо (партийно) влияние при конституирането и управлението на съдебната система; проблематично съвместно администриране на съда и прокуратурата; подчертан командно-административен натиск върху съдиите в процеса на администрирането на съдилищата от председателите. За да има полезен смисъл, поредният скандал трябва да бъде използван като мощен импулс за промяна.

Цялостното осмисляне на причините и последиците от създадената кризисна ситуация трябва да бъде извършено от ВСС, който е натоварен с конституционната отговорност за администриране на съдебната система. Свеждането на проблема само до разглеждане на казуса с участвалия в разговора прокурор ще бъде грешка, защото няма да постигне дефиниране и отстраняване на истинските причини, довели до тежката зависимост на съдебната власт и до невъзможността ѝ пълноценно да изпълнява конституционната си функция – да защитава правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица. Поради това ВСС трябва да формира временна комисия, която да разгледа в дълбочина проблема и така да защити независимостта и достойнството на българските съдии и прокурори. Прецедент в подобни случаи имаше в мандата на предишния ВСС – за случая „Красьо черния” и при констатираните сериозни нарушения в управлението на окръжния съд в Благоевград. Както съдиите и прокурорите, така и гражданите трябва да настояват ВСС да отиде до край, като анализира в дълбочина съществените проблеми, които излизат наяве от скандала с подслушания разговор между прокурор и високопоставени политици, както и да начертае възможните решения.

Намирането на решения за постигане на пълноценна съдебна независимост е важна отговорност както на ВСС, така и на магистратската общност и българските граждани. Началото на професионалната и обществена дискусия е поставено. През февруари тази година се проведе конференция на ССБ на тема „За нов модел на управление на съдебната власт. Мерки за укрепване на независимостта и отговорността на органите на съдебна власт.” Обобщено казано мерките за укрепване на съдебната независимост  се свеждат до: нов модел на ВСС; разделно управление на съда и прокуратурата в рамките на съдебната система; намаляване на неформалната власт на председателите на съдилищата чрез засилване на съдийското самоуправление.

Предлагам за дискусия моето изказване на форума, което засяга реформата в модела на ВСС така, че да се намали политическото влияние  в дейността му.

            Парламентарна квота – конституиране и численост, за да се намали политическо влияние в работата на ВСС

Моделът на Висшия съдебен съвет (ВСС) включва основно въпросите за: неговата структура; брой, статут, начин на избиране на членове му; форма и продължителност на мандата; функции и правомощия на Съвета.

Обществената и професионална дискусия по темата продължава повече от десет години. Особено активни са дебатите преди присъединяването на България към Европейския съюз. Трябва да отбележим като съществени за развитието и задълбочаването на дискусията проекта „Граждански конвент за промени в Конституцията” (2005 г.), както и отправеното искане от Върховния касационен съд до Конституционния съд, въз основа на което е издадено и РКС № 8 от 2005 г.

Въпросът за независимостта на съдебната власт (включително от неправомерно влияние и корупция) винаги е бил неразделно свързан с темата за структурата на ВСС. Въпреки трудността за промени в това отношение, следващи от конституционната уредба и РКС №3/2003, винаги е съществувало разбирането, че структурни промени са необходими. С решение № 8/2005 самият КС очерта една възможна перспектива в това отношение, чийто потенциал и до днес остава неизползван докрай. През 2006 г. мотивирани от целта за присъединяване към ЕС, политическите сили направиха някои промени в Конституцията  и ЗСВ, засягащи и ВСС. Последвалият мониторинг по механизма за сътрудничество и оценка обаче документира недостатъчността на тези промени и след летния доклад от 2011г. ЕК последователно препоръчва ново преосмисляне структурата на ВСС. Основание за това дадоха поредица от скандали, които илюстрираха системния провал на Съвета да гарантира независимостта на съдебната власт и илюстрираха конкретни, основани в самата структура на администриране на съдебната система, механизми за нерегламентирано влияние върху нея.

Като се използва достигнатото и наученото до момента, и при съществуващата гражданска и професионална енергия, необходимо е дебатите за промяна на модела на ВСС да продължат концентрирано, целенасочено и прагматично, за да доведат до правилното решение в светлината на натрупаните международни препоръки в това отношение.

1. Създаването на ВСС с Конституцията от 1991 година е несъмнено демократично достижение, тъй като Съветът служи като основен елемент в правовата държава за постигане на баланс и разделение между законодателната, изпълнителната и съдебната власт.Съществуването на независим орган за администриране на съдебната система, е от особено значение за посткомунистическите страни, които нямат други трайно установени и демократично доказали се системи.

При все това, сравнението между създадения през 1991 г. модел на Съвета и международния стандарт, изискващ администрирането на съдебната власт да става от орган със значително съдийско представителство, избрано демократично от други съдии(1), показва ясно недостатъците на съществуващата уредба. Натрупаният през годините практически опит у нас дава достатъчно емпирично потвърждение за наличието на тези недостатъци.

От гледна точка на цитирания международен стандарт темата за промяна на модела на ВСС, е свързана с преосмисляне на неговата структура – конституирането и числеността на неговата външна (парламентарна квота), с цел намаляване на прякото и нелегитимно политическо (разбирано като партийно) влияние върху дейността на Съвета.

Нерегламентираното и нелегитимно партийно влияние върху ВСС представлява сериозен фактор, който уврежда съдебната независимост, а същевременно е пречка за ефективното администриране на съдебната система. Примерите за вредното въздействие на политическите партии върху дейността на ВСС са многобройни. За илюстрация посочваме превърналите се в традиция през деветдесетте години на миналия век предсрочни прекратявания на мандата на ВСС от спечелилата парламентарни избори политическа сила; скандалните случаи на прокарване на лобистки и други нелегитимни интереси в кадровите решения на Съвета, особено при изборите на председатели на съдилища; начина на провеждане на изборите за председатели на върховните съдилища и главния прокурор.

Сериозността на поставения проблем е била забелязана и от различни европейски институции, които осъществяват наблюдение върху демократичните процеси в България. В становище на Европейската комисия за демокрация чрез право (Венецианската комисия) от 22-23 март 1999 г.(2) [1], комисията е изразила загрижеността си от политизирането на процеса на избиране на парламентарната квота на Висшия съдебен съвет. В следващо становище на комисията, издадено по повод проектозакона за изменение на Закона за съдебната власт, прието от комисията на 5-6 юли 2002 г.(3) [2], е отбелязано, че би било желателно да се деполитизира съставът на Висшия съдебен съвет. Същите заключения и препоръки са потвърдени и в становища на комисията № 444/2007 и № 515/2009. В последния споменат акт се отбелязва, че системата за избор на членове на Висшия съдебен съвет от квотата на парламента все още поражда риск от политизация и следва да бъде преразгледана. Идентични констатации се съдържат в резолюция № 1730 (2010) на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа.

2. Съставът и функциите на Съвета на съдебната власт са различни в отделните европейски държави, които предвиждат подобна форма на администриране на съдебната власт.

Основните стандарти по отношение на структурата и състава на Съвета на съдебната власт, с оглед гарантиране на независимостта на съдебната власт, в контекста на спазването на принципа на разделение на властите, са отразени в Становище № 10 (2007) на КСЕС.[3]

Съставът на Съвета на съдебната власт може да бъде съставен само от съдии, или съставът му да бъде смесен (съдии и други-несъдии).

Според чл. 130, ал 3 Конституцията на България, съставът на ВСС е смесен, включва т.нар. професионална и парламентарна квота. Смесеният състав на Съвета на съдебната власт предоставя редица преимущества както за избягване на впечатлението за защита на лични интереси, взаимно предпазване, самозатваряне на съдийската общност и назначаване с връзки, така и за отразяването на различните гледни точки в обществото, като по този начин на съдебната власт се осигурява допълнителен източник на легитимност.

При смесен състав на ВСС, установен стандарт е съдиите, избрани от своите колеги, да съставляват голямо мнозинство от членовете.

Когато съставът на ВСС е смесен, устройството на Съвета и неговото функциониране не трябва да позволява никакво взаимодействие с парламентарните мнозинства и натиск от страна на изпълнителната власт. ВСС не трябва по никакъв начин да бъде подчинен на политическите партии, за да може да защитава ценностите и основните принципи на справедливостта.([4])

Краткият преглед на международните стандарти и препоръки за България показва, че както нормативно, така и фактически моделът на Висшия съдебен съвет не е съобразен с тях: съдиите в Съвета не съставляват голямо мнозинство от членовете; не са създадени ефективни гаранции за това, че несъдиите, членове на съвета ще бъдат избирани по начин, който препятства влиянието и намесата на различни парламентарни мнозинства и политически партии.

3. Направените констатации могат да доведат до следните възможни решения:

Отправна точка в търсенето на правилното решение за промяна в структурата и състава на ВСС ни дават предписанията на Становище № 10 на КССЕ, в което се приема, че ако в някоя страна членовете, които не са съдии се избират от парламента, те не трябва да бъдат членове на парламента, не трябва да бъдат активно действащи политици, членове на изпълнителната власт или администрацията. Това трябва да бъдат лица, които ще дадат възможност в общия състав на Съвета на съдебната власт да има разнообразно представителство на обществото.([5])

И  според сега приложимата у нас практика, от парламентарната квота, за членове на ВСС се избират съдии. Така обаче, се заобикаля правилото за това в Съвета да имат мнозинство съдиите, избрани от съдии. Същността на този стандарт, е в Съвета мнозинството да бъде на съдии, избирани от своите колеги по възможно най-демократичен и представителен начин. На това изискване формално отговарят едва шестима от двадесет и петте членове на ВСС, съгласно действащия в момента нормативен модел.

За да се изпълни изискването за състав на Съвета, в който мнозинство имат съдиите, избрани от други съдии, което практически ще доведе и до намаляване на политическото (партийно) влияние върху дейността на ВСС, е необходимо разделянето му на две колегии – една за съдиите и втора за прокурорите и следователите. В проекта за изменение на ЗСВ, който предложихме на Министъра на правосъдието през март 2012 г. се предвижда колегията на съда да се състои от 5 члена, избрани от Народното събрание и 6 члена избрани от общото събрание на съдиите, като председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд са нейни членове по право. По този начин реално се постига значително увеличаване в състава на Съвета на съдиите, които са избрани от други съдии, а същевременно, ако тази мярка се съчетае със същинска промяна в процедурата за избор от НС, ще се достигне и до реално намаляване на партийното влияние върху състава и дейността на ВСС.

Намаляването на партийното влияние върху ВСС може да се постигне и чрез численото редуциране на квотата на НС (от 11 члена), която участва във формирането на колегиите на съда и прокуратурата. По този начин съвсем ясно ще се подчертае, че в Съвета на съдебната власт значителното мнозинство принадлежи на съдиите, избрани по демократичен и представителен начин от другите съдии. Тази мярка, ако бъде съчетана с промяна на модела на ВСС от постояннодействащ, бюрократизиращ се орган, в заседаващ на отделни сесии с повишаване на ангажимента на редовите магистрати в администрирането чрез различни форми на участие в отделните дейности на ВСС, ще се постигне реален напредък в укрепване на независимостта на съда и подобряване на ефективното администриране на съдебната власт.

Членовете на ВСС, които се избират от съдебната или парламентарната квота трябва да бъдат подбирани въз основа на тяхната компетентност, опит, познаване на живота на съдебната власт, уменията за участие в дискусии и култура на независимост.([6])

В този смисъл, по отношение на парламентарната квота, от решаващо значение е как протича процедурата по номиниране и избор на членовете на ВСС.

С промените в ЗСВ, обнародвани в ДВ, бр. 50 от 2012 г. в чл. 19-19б, се въведе нова процедура за номиниране и избор на членовете на ВСС от Народното събрание. Въпреки промените в процедурата за избор на парламентарна квота във ВСС, не се постигна ефективно и видимо преодоляване на политическото (партийно) влияние, което тази квота привнася в съвета. Напълно непрозрачен остана процесът на вземане на решение кой да бъде номиниран и реалните мотиви за номинацията. Не се постигна действителна конкуренция извън партийните кандидатури, тъй като фактически не бяха допуснати до участие в избора предложените на народните представители кандидати от т.нар. гражданска листа, внесена от няколко утвърдени неправителствени организации с дейност в областта на съдебната реформа. Специализираната комисия по избора на НС не проведе реална проверка на интегритета на кандидатите, основана на задълбочено изследване и оценка на всички фактори на корупция. Въпреки външните белези на публичност, изслушването беше формално. След изслушването специализираната комисия практически отказа да изпълни задължението си за съставяне на доклад със заключения относно кандидатите. Този подход осуети възможността за информирано гласуване от народните представители в пленарна зала.

За да изпълни целта за намаляване и изключване на партийното влияние върху ВСС, провеждането на процедурата за избор на членове на ВСС от квотата на НС трябва да бъде подчинена на воля за избор на лица с високи професионални качества, несъмнена нравственост при изчерпване на всички възможни въпроси към тях:

- Необходимо е въвеждане на нормативно задължение за подробно и фактически обосновано мотивиране на предложението за номиниране на член на ВСС;

- Трябва да се създаде нормативно средство за това гражданските организации да могат да предлагат на лицата с право на номинация авторитетни и всепризнати професионалисти за членове на ВСС;

- Процедурата по изслушване трябва да съдържа активно събиране на информация, а след това детайлно анализиране на всички релевантни факти, свързани с професионалните качества, със съмнения в интегритета на кандидатите и за наличие на корупционни фактори;

[1]§ 45 от Становище № 1 на КССЕ

[2]Становище CDL-INF (99) 5)

[3]Становище CDL-AD (2002) 15)
* Становище № 10(2007) на КСЕС на вниманието на Комитета на министрите на Съвета на Европа, относно „Съветът на съдебната власт в служба на обществото”

[4]Становище № 10, § 19

[5]Виж §  22 и § 32 от Становище № 10

[6]Виж § 21 от Становище № 10

*Текстът е публикуван в блога на члена на Висшия съдебен съвет (ВСС) Калин Калпакчиев.